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陳劍青:告別政治,土地大辯論可否辯出個未來?

超越「共識政治」的在地實踐緩緩起步,挑戰在於我們活在後政治的處境裡,不應再將「尋找共識」視為理所當然。


2018年9月26日,「土地大辯論」完結,土地供應專責小組表示諮詢共收集超過65,000份書面意見、約28,000份網上及實體問卷及約3,000個電話訪問。 攝:林振東/端傳媒
2018年9月26日,「土地大辯論」完結,土地供應專責小組表示諮詢共收集超過65,000份書面意見、約28,000份網上及實體問卷及約3,000個電話訪問。 攝:林振東/端傳媒

在香港,事關香港未來土地規劃的、為期五個月的「土地大辯論」公眾諮詢期在9月26日正式結束。主導辯論的「土地供應專責小組」主席黃遠輝指,土地大辯論中提出18種土地選項,僅有5項獲得較多人討論。

由過往行政主導走向愈益威權化的香港社會,各項施政都在劃出愈收愈緊的「紅線」,但唯獨是在土地政策方面,政府卻偏偏開展了為期5個月的「土地大辯論」土地供應諮詢,向公眾推銷著一種「沒有前設」、「開放討論」及「尋求共識」的管治態度,與整體香港特區的施政調子形成強烈的反差。

這場在開啟初期浩浩湯湯的大辯論,由於政府一直堅持香港土地僅僅是「患不足」的判斷,在進行到中後期時便已失去了多數市民的耐心。香港民間素來認為,香港土地不患寡而患不均,政府堅持土地「供應不足」是避重就輕;而隨著政府在中後期將原本置於「長遠規劃」的、具有爭議的「填海」選項提上議程,更像給這場所謂的公開大辯論提早單方面做出了判決。

至今,整個土地諮詢好像被塑造成一場有關不同土地選項的大比拚,傳媒偏好報導方案內容及各種「民間」倡議,政府向公眾提出了18個選項任君選擇。但結論如何取決於框架如何,乏人討論的並非是土地選項的技術可行性,而是在於諮詢框架操作過程的政治性。或許比起各種棕地、填海、郊野公園的選項之外,我們更需要理解這場承諾「找尋全民共識」的土地大辯論,究竟是什麼葫蘆賣什麼藥? 我們能否透過這種全民規劃諮詢,讓香港的土地問題辯出個未來?

土地規劃的「共識」轉向

要解答為何今日政府需要在這些議題上尋求共識,我們不能忽略這一歷史背景,從而理解政府的這種提議是對這十多年來新城市運動的一種治理性回應。

回溯十多年來香港推動城市規劃的歷程,由昔日強調專業主義及吸納社會/地區精英的諮詢方式,近年逐漸出現愈益強調以尋找「全民共識」為目標的規劃新風。無論是過往「共建維港」(2004)、「市區重建策略」(2008)、「優化土地供應策略」(2012)、「大嶼山發展策略」(2016),到這次稱為「土地大辯論」的土地供應公眾諮詢,雖議題各異,但都一致強調要建立具有「市民共識」的討論成果。

事實上,以上強調以建立「全民共識」為綱的規劃諮詢,都牽涉過往發生過具全港爭議性的城市運動,是政府一直無法獲得公眾認受性的議題,如維港填海、天星皇后碼頭清拆、灣仔利東街重建迫遷、東北土地規劃等。在民間與政府的抗衡當中,帶出過反對盲目開發邏輯、城市規劃民主化、重建模式的改革、反地產霸權、反對盲目融合及城鄉共生等城市發展理念,並曾透過各種社會動員及政治表達而被社會多數看見,它們既是對舊有土地開發模式發出的警號,亦打開著未來城市發展的新座標,也一直是固有城市發展體制所無法納入的訴求。要解答為何今日政府需要在這些議題上尋求共識,我們不能忽略這一歷史背景,從而理解政府的這種提議是對這十多年來新城市運動的一種治理性回應。

那有關規劃發展的「共識」是如何尋找的? 在啟動諮詢的那一刻,官員都會說,「我們可透過以下一系列技術程序達至共識」,包括:1) 訂出共同目標、2) 委任專責小組、3) 建立諮詢平台、4) 為諮詢設定期限、5) 收集持分者意見、6) 綜合為共識方案。而這套「凝聚共識」的做法,可溯源於十多年前歐美規劃制度開始流行的城市規劃「參與轉向」(participatory turn)。面對意見多元化的社會,政府開始會以一些「感覺良好的概念」(feel good concept) 或「看似沒有錯的」議程作為共同目標,例如「可持續發展」(sustainable development),在這框架下讓不同「持分者」(stakeholders) 各自表達意見,從而尋找出一致共識,成為政府落實社會議程的辦法。

在當代城市規劃理論文獻中,這被認為是一種當代政治學常稱之為「後政治」(post-political)的政治範式:認為過往專注於意識形態的「政治鬥爭」已經終結,在「政治之後」,我們要為一些人類共同的問題與處境,一起「務實地」尋求共識與出路,是與政治無關的 (去政治化)。例如在土地大辯論這次規劃方式上,委任一個非官方背景的土地供應專責小組(如黃遠輝、何喜華),訂下無人不認同香港普遍存在的「貴」、「細」、「擠」住屋問題為共同目標,強調過往「社會太多爭拗」令施政停滯不前,因此要透過為期5個月的公眾諮詢,舉行上百場討論會,尋求「開闢土地」的「務實」辦法,最後由委員會綜合各方意見編寫最終民意報告,作為未來土地發展的終極共識。觀乎整個諮詢框架的設定、論述與過程,都強烈地帶有這種去政治化的後政治色彩。

因著社會政經脈絡不同,這套後政治規劃方式也未必會是全盤移植,譬如在香港的土地大辯論中,會有被委任的諮詢者同時成為規劃方案的推銷者,而最基本的土地資訊 (如土地需求估算、發展商農地分佈、未善用官地等) 在諮詢結束前都還是神秘狀態;某些規劃選項有特定預設的發展模式 (如公私合營);諮詢委員普遍被認為背景立場偏頗,更抱有要「教育」市民正確認識土地問題的傲慢。

甚至有諮詢小組的成員曾經跟我說過,「正正因為香港沒有民主,社會政策更需要尋求共識」,可見與在西方民主體制下尋求共識相比,香港有著不同的政治考慮。但「共識政治」作為一種全球風行的新規劃操作,它在香港亦發揮著相類似效力、有相近的政策修辭,也同樣預設「經濟增長」為必然前提,以及形成「不要爭拗」強調「共識」的去政治化輪廓。

甚至有諮詢小組的成員曾經跟我說過,「正正因為香港沒有民主,社會政策更需要尋求共識」,可見與在西方民主體制下尋求共識相比,香港有著不同的政治考慮。

我們不得不認真檢視,這種「共識轉向」正將我們的城市規劃帶往什麼境地。

2018年4月26日,「土地供應專責小組」正式展開為期五個月的「土地大辯論」土地供應諮詢,向公眾推銷著一種「沒有前設」、「開放討論」及「尋求共識」的管治態度,與整體香港特區的施政調子形成強烈的反差。

2018年4月26日,「土地供應專責小組」正式展開為期五個月的「土地大辯論」土地供應諮詢,向公眾推銷著一種「沒有前設」、「開放討論」及「尋求共識」的管治態度,與整體香港特區的施政調子形成強烈的反差。攝:端傳媒

去政治化的共識政治,被化約的反對者

宣告著「告別政治」的土地大辯論,正正讓社會陷進一個循環論證的意識泥沼:將土地問題歸因於「太政治化」,故此要去政治化地解決問題,但當政治問題無法以去政治化方式達至共識,就指責源於社會太政治化……

在這場土地大辯論中,專責小組主席黃遠輝幾乎每天都向市民講解土地選項,連日出席諮詢論壇聽取意見。對此,不少人會稱香港已經算很進步了——相對於過往「官僚主導」的規劃程序,至少已發展出一套吸納市民意見、重視共識的機制。「難道我們要倒退回不講求共識,繼續政治爭拗的年代嗎?」,持這種觀點者云 。此外,亦會有一般市民抱有疑問:究竟共識有沒有可能找到? 如何在不同意見之間互相作出讓步?換了一套規劃程序,過往在民間經由不同事件、爭議及運動累積下來的城市願景及訴求,又有多少可被官方納作選項?

要解答以上問題,我認為我們必先要將這些問題看作為「後政治」意識的一種症候(syndrome),亦即是說,問及如何/多大程度/能否尋求共識這個問題,正正就是「後政治」論述框架所期許的答案:一種不再讓人相信「政治」作為帶來改變、有社會實踐意義的意識;取而代之,一切都是以「務實」之名,強調去政治化地「把實事做好」 (get things done),就算是過往有意義的論爭,都會被理解為搞挎事情 (mess things up)的雜音與阻礙。

於是,餘下的問題就只能問及尋找共識之辦法與技術,而當社會就著規劃方案的討論,最終出現無法達至共識的紛爭,就會被認為是表達意見的人過於「政治化」,使得已然「去政治化」的議題因有了「政治」因素攪渾水,而無法繼續下去。面對這種情況,一些人懷愐昔日港英「大政府時代」的威權發展方式,亦不再在意「去政治」的城市規劃過程是否「真的能務實解決問題」這個真問題。

也就是說,宣告著「告別政治」的土地大辯論,正正讓社會陷進一個循環論證的意識泥沼:將土地問題歸因於「太政治化」,故此要去政治化地解決問題,但當政治問題無法以去政治化方式達至共識,就指責源於社會太政治化……

但「去政治化」是否就終結了「政治」,必然是一種更理想、文明、更尊重民意的做法?不,共識政治 (consensus politics)的政治性,不再在於樹立明確的對手,而是在宣稱「我沒有敵人」,讓「敵人」在「尋找共識」的框架下無法被看見、被邊緣化及被扭曲。各種拒絕被這套既有共識框架所推動改變的、不甘心被抽空具體訴求內涵的,與期望帶來潛在改變的政治主體,都成為了一場共識政治需要弱化及消解的對象。

人民不再以「群眾」或一個具體訴求的形式出現,而是被歸類做各種各樣的、有既定類別及意涵的「持分者」。

有關弱化與消解政治,法國政治哲學家洪席耶(Jacques Ranciere)提出感知分配 (Distribution of the sensible)體制的觀念,指既有秩序是透過建立不同的可感知的模式,來分辯可見與隱藏的、可說與不可言說的、可聽與聽不到的(註1)。這可用以說明在土地大辯論中,如何透過建立對不同持分者的(stakeholders)認知、不同選項的前設,在共識的框架下定義了誰被隱藏、誰被看見,誰扮演什麼角色、不同角色代表著什麼意義。

在後政治的城市規劃脈絡裏,人民不再是以「群眾」或一個具體訴求的形式出現,而是被歸類做各種各樣的、有既定類別及意涵的「持分者」:「環保分子」、「商界」、「學者」、「鄉紳」、「業界」、「專家」、「村民」、「地區人士」,甚至有稱「反對人士」。在未辯論前,這些角色身分已被高度預設:商界是提供發展工程服務的持分者,而非製造當下城市土地問題的既得利益者;環保分子是反對發展的、地區人士是關注地區的、學者是中立的、反對人士就是為了反對的。

透過這套特殊的政治操作與感知的配置,過往曾經在城市運動中創造出的「人民」(people)主體,與具群眾基礎的真實訴求,終被打散成為不同的持分者,以及淘空掉政治成分的、可被約化的、「務實的」意見,再任憑官方的委員重組各持分者的意向,最終成為「普遍民意」。

這種官方整合民意的慣技 (modus operandi),正正在今天的土地大辯論中上演:「專責小組成員出席逾180場活動,在活動中收集到過萬條意見, 2.8萬份實體和網上問卷、3000個電話調查及超過6.5萬份書面意見」,故此「可代表社會大多數」。他們沒有解釋,在真實的活動場景中曾有多少人反對專責小組有傾向性,有多少活動其實是既得利益者舉辦的公關活動——最後這個「共識程序」量化出一組可被官方任意註釋的民意數字,讓他們由非民主體制產生的橡皮圖章,搖身一變成為了全民共識的「民意代表者」。

排斥「對抗」的「共識」幻想

尋求一種去政治、沒有對抗的「共識」,就彷如期望追尋一種不存在的幻覺,這是香港不少自詡「理性務實」的專業人士最違反理性與現實的主觀期許。

這種凝聚共識的程序,也意味著無法容納「不可預期」的可能。由於在開放辯論過程中,必然進入一種產生對立性的論爭空間(agonistic space),對立雙方需要通過表態、競逐以獲得公眾認同。開放論爭,意味著會導致一種無法預期的結果,正如政治學者Michael Briand所言,共識過程需要「期待混亂」(expect chaos),從論爭中帶出改變的可能性。

一種排拒「對抗空間」的共識,或只開放「表態」而不開放最終決策的共識,就形同拒絕失控、不能接受最終結果需經過論爭產生。而可被掌控的共識過程,最終亦只會淪為「假諮詢」。故此,尋求一種去政治、沒有對抗的「共識」,就彷如期望追尋一種不存在的幻覺,這是香港不少自詡「理性務實」的專業人士最違反理性與現實的主觀期許。

所以,與其說土地大辯論是一場開放討論,甚或有樂觀主義者稱之為「審議民主的實驗」,這場共識政治更像是這樣一種耗費千萬公帑的舉動:每日進行巨量媒體公關、論述建構與資訊操弄,重新形塑公眾過往對土地問題的理解與訴求,將各種對土地發展問題的政治性認知 (例如土地問題源於分配不均、地產霸權的理解),歸咎於「太多政治爭議」所致(例如「收地過程遭遇反對」、「太多規劃參與程序」、「太多環保聲音」)。

在講求尋找共識的框架下,一旦有人提出一些過往城市/土地運動所提及的「城鄉共生」、「城市規劃民主化」、還市民「土地發展決策權」等,就會惹來非理性、反共識、阻礙發展、不務實的指控。

「結論如何取決於框架如何」,我們都可預視到這場共識政治遊戲的結果:既有城市發展秩序迴避了過往的民間挑戰,借此「共識」之名而重新復辟。同時,期望透過政治過程帶來真正訴求與改變的人民,卻成為共識政治需要淡化、量化及邊緣化的對象。本應在土地大辯論中扮演關鍵的提問——在這城市裡,誰在何時、如何獲得了什麼? (Who gets what, when and how in the city) ——在這共識政治的遊戲下已變得多餘。

然而,避談香港土地問題的根源,避談土地壟斷、分配不均與投機商品化,避談這些牽涉既得利益的政治問題,是在務實還是務虛?

「結論如何取決於框架如何」,我們都可預視到這場共識政治遊戲的結果,最大的得益就是既有城市發展秩序可以迴避過往的民間挑戰,亦可以借此「共識」之名而重新復辟。

「結論如何取決於框架如何」,我們都可預視到這場共識政治遊戲的結果,最大的得益就是既有城市發展秩序可以迴避過往的民間挑戰,亦可以借此「共識」之名而重新復辟。攝:Stanley Leung/端傳媒

如何超越後政治尋求改變?

改變的空間,會在打破既有秩序產生斷裂 (rupture)的過程中出現。參與共識政治的人,尤其是在協助這套共識框架的專業者,亦須對自己的角色與實踐有必要的自省,認清自己究竟是在協助打開還是封閉這個政治時刻。

當城市規劃面對一幅去政治化的臉孔,擺出理性聆聽的形象,承諾尊重多元訴求,卻淘空了帶來真正改變的訴求與主體,我們要進一步問的問題是,在這種政治格局下應如何推動城市規劃的改變?如果毋需深度參與、求取變革,那麼所謂的改變只是滿足於繼續延續既有土地發展模式。

我們要接受一個事實,基於前面所述的所有理由,我們是無法在不改變既有遊戲規則下解決問題的。

政治實踐的場域是一個複雜的處境,我們無法停留於觀念上的純政治,而是在複雜的社會情景中構想如何實踐。當中可以是來自內部的挑戰:在既定程序內突顯程序問題,動搖這種去政治的穩定性;又或從外部挑戰,在共識框架以外創造各種另類民主形式 (democratic forms),如公投民間選項、重新定義問題的公共論述、突顯問題的符號性行動等。這些嘗試超越後政治的實踐,不一定以人數取勝,而是取決於能否創造或呈現出一種不被弱化、分割得支離破碎的政治主體,在公共場域裏打開改變的缺口。

這5個月來的諮詢過程,不少市民在街站跟著政府做「點心紙」(勾選式問卷,用來計分,而不在意具體的訴求),等待他們的意見被量化及詮釋。但其實,市民們亦激發出一些不願「行禮如儀」的實踐,例如重提刻意被隱藏的土地選項、質疑各種發展前設的必要性、增加其他可行的選項等。這亦符合洪席耶對真正帶來改變的政治之理解:政治(Politics)並非是一種去政治化了的「警治」(Police),而是透過人民以平等之名出現,不甘於被劃分成「持分者」。改變的空間,就會在打破既有秩序產生斷裂 (rupture)的過程中出現。參與共識政治的人,尤其是在協助這套共識框架的專業者,亦須對自己的角色與實踐有必要的自省,認清自己究竟是在協助打開還是封閉這個政治時刻。

雖然土地大辯論即將宣告著爭論的「終結」,但超越這種共識政治的在地實踐才緩緩起步,挑戰在於我們活在後政治的處境裡,不應再將「尋找共識」視為理所當然。

(陳劍青,香港民間研究所「本土研究社」成員,專研城市空間、房屋土地問題)

(本文不少觀點摘自「規劃大辯論讀書組」閱讀的文本《Planning Against The Political : Democratic Deficits in European Territorial Governance》之中有關後政治規劃的文章,是該讀書組成員的共同討論成果)

註1:參見《Against the Political》p11:It is a Foucauldian inspired notion that implies a particular 'distribution of the sensible', i.e."a system of coordinates defining modes of being, doing, making and communicating that establishes the borders between the visible and the invisible, the audible and the inaudiable, the sayable and the unsayable".

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