深度 北韓建政70週年

張育軒:北韓九月風光,能否帶動伊朗小夥伴?

談判不是不可能,但伊朗與中東的情況與北韓和東亞有天差地別,讓北韓的「成功」模式很難複製。


伊朗在核協議簽訂之後,已經封閉了大部分的核設施,而經濟上依賴石油出國與渴求外國投資,可以說弱點暴露在美國的金融霸權之下。圖為2018年5月9日伊朗首都德黑蘭民聚上街燒美國國旗以表示對美國宣布退出伊朗核協議(JCPOA)的不滿。 攝:Ali Mohammadi/Bloomberg via Getty Images
伊朗在核協議簽訂之後,已經封閉了大部分的核設施,而經濟上依賴石油出國與渴求外國投資,可以說弱點暴露在美國的金融霸權之下。圖為2018年5月9日伊朗首都德黑蘭民聚上街燒美國國旗以表示對美國宣布退出伊朗核協議(JCPOA)的不滿。 攝:Ali Mohammadi/Bloomberg via Getty Images

我們總是作為一隻獅子,在波斯新年這天,所有伊朗人都會是獅子 。

伊朗外長扎里夫

隨著特朗普(川普)宣布退出伊朗核協議(JCPOA)並重新單方面對伊朗施加制裁,伊朗的經濟頓時陷入困境,伊朗貨幣在過去半年內自由落體式地貶值了約50%以上、原本在2015年核協議簽訂時回到伊朗市場的歐洲公司,相繼為了迴避美國制裁,只好再次暫停伊朗的業務,數家航空公司(英航、法航、荷航、泰航等)已經叫停了連結德黑蘭的航線。11月期限一到,美國的第二波制裁將落到伊朗頭上,阻斷伊朗的能源與石油貿易。伊朗甚至在今年初爆發了一場對經濟狀況不滿的非組織抗議,遍佈全國中小城市。

隨著特朗普(川普)宣布退出伊朗核協議(JCPOA)並重新單方面對伊朗施加制裁,伊朗的經濟頓時陷入困境,伊朗貨幣在過去半年內自由落體式地貶值了約50%以上。圖為2018年9月5日伊朗里亞爾貶值至歷史新低,令當地民聚爭相排隊兌換外幣。
隨著特朗普(川普)宣布退出伊朗核協議(JCPOA)並重新單方面對伊朗施加制裁,伊朗的經濟頓時陷入困境,伊朗貨幣在過去半年內自由落體式地貶值了約50%以上。圖為2018年9月5日伊朗里亞爾貶值至歷史新低,令當地民聚爭相排隊兌換外幣。 攝:Imagine China

面臨這種困境,不少人提出為何伊朗不能如同北韓一樣,與特朗普舉辦高峰會和談?畢竟特朗普8月才表示願意「無條件與伊朗談判」,但遭到伊朗最高領袖親自在演講中拒絕,而伊朗總統魯哈尼9月8日還在表示,華府「每天」都透過不同管道請求與伊朗談判。在六月的金特高峰會中,特朗普與金正恩發表的聯合聲明,儘管實際上對韓半島的去核化沒有產生任何實質進展,但的確讓韓半島的緊張態勢大幅降低,雙方進入細節談判階段,而北韓毫無讓步地就獲得成功與美國平起平坐的政治勝利。包括法國總統馬克龍(馬克宏)以及伊朗國內(有聯署信)都建議伊朗坐下來。

談判不是不可能,但伊朗與中東的情況與北韓和東亞有天差地別,讓「金特會」模式很難複製。

伊朗為何不能效仿北韓?

首先,北韓可以說已經有了核武器,伊朗沒有;第二是伊朗與北韓的政治體制存在差異;第三是區域局勢;第四是歷史因素以及華府的氛圍。

首先,北韓可以說已經有了核武器,美國除了與北韓談判以外,軍事手段不現實,經濟制裁早已用盡。然而伊朗在核協議簽訂之後,已經封閉了大部分的核設施,也將可製作核武的濃縮鈾運出國,並且持續遵守國際原能組織(IAEA)的監督,因此還並沒有核武器。而且伊朗經濟依賴石油出口與渴求外國投資(這也是為何其當初願意在國際制裁下簽署核協議),可以說弱點暴露在美國的金融霸權之下。

第二點是伊朗與北韓的政治體制有很大的差別,增加了談判的難度。北韓幾乎是領導一人說了算的「家天下」,北韓政壇沒有所謂的反對派也沒有政治辯論,輿論受到國家嚴格的控制,年輕的金正恩鞏固地位之後,幾乎可以無「後顧之憂」地與特朗普見面,而不受其他力量掣肘。伊朗則不同,儘管伊朗的神權體制管控嚴格,但仍給民主選舉和公共討論留著一定的空間,伊朗的報紙有著不同的政治光譜,可辯論重大議題,而伊朗的政壇上也是不同派系公開地競爭。通常來說,與獨裁國家談判比較容易。

特朗普的對伊策略不考慮伊朗的國內政局,也是讓談判困難的主要原因之一。當初以改善伊朗國際處境為首要目標上任的伊朗總統魯哈尼,在2015年伊核協議達成之後就將之視為自己最大的政績。不似奧巴馬(歐巴馬)已經卸任,魯哈尼在第二任期必須承擔特朗普破壞核協議的後果,原本的「政績」變成「負擔」,坐實了伊朗國內政治對手抨擊核協議的指控,直指這違反伊朗的利益,對此魯哈尼目前除了表現強硬以外,很難有立場重新進行外交談判,只能表示若特朗普願意回到核協議框架並撤回制裁,就可以談判。

第三點是區域問題,這也是特朗普退出核協議的理由之一,即指控伊朗「持續發展導彈計畫威脅中東盟邦,並且持續資助恐怖組織」。北韓的問題遠比伊朗較為單純,伊朗卻作為一個中等強國與美國在敘利亞、伊拉克、葉門(也門)、阿富汗等地時而交手時而對抗;尤其是伊朗在敘利亞的活動,是讓美國推翻阿薩德政權願望失敗的主因之一,更讓以色列和沙烏地阿拉伯坐立難安。可以說在美國政策圈中,伊朗議題可以放大到整個中東議題,但北韓議題相較之下限縮在韓半島議題。

觸動以色列與沙國是伊朗問題變得遠比北韓複雜的原因之一,因為兩國都在華府有強大富裕的遊說團體,為他們認為不適合的政策在國會帶來龐大的阻力,著名的以色列公共事務委員會幾乎是每個總統候選人必須造訪的組織。更遑論美國政界傾向偏袒以色列。相較之下,北韓威脅的南韓與日本兩國,則未有相似規模的外交政策遊說。即便北韓綁架日本公民,但特朗普內閣似乎沒有在新加坡的峰會中放在議程優先次序,致使日本思考單獨與北韓談判。

第四點是歷史因素以及華府的氛圍,簡單來説伊朗在美國政界心中有更多的心結。北韓問題的辯論還可以圍繞著如何與中國合作,而任何與伊朗的談判都會觸動美國近四十年與伊朗交手的慘痛經驗:1979年的革命意外推翻當年美國中東的重要盟友伊朗沙王,隨即發生從1979年至1981年伊朗扣留美國駐德黑蘭大使館成員長達444天的人質事件,而1985年的伊朗門事件(白宮繞過國會偷賣武器給處於兩伊戰爭的伊朗換取黎巴嫩真主黨釋放美國人質)差點讓雷根政府遭到彈劾。40年以來,華府充斥著「對伊朗強硬就是政治正確」的伊朗「情結」,任何與伊朗的談判都會面臨相對較高的政治壓力。

更令伊朗對特朗普政府高度懷疑的是,華府政策圈一直有強烈主張推翻伊斯蘭共和國的人士,而這些人現在就在當前特朗普決策圈當中,包括新任的國家安全顧問波頓(John Bolton,波爾頓)、國務卿蓬佩奧(Pompeo,龐培)。儘管國防部長馬蒂斯(Mattis,馬提思)強調美國政府不尋求推翻政權,但伊朗又如何相信特朗普內閣是真心談判還是另有所圖?

更令伊朗對特朗普政府高度懷疑的是,華府政策圈一直有強烈主張推翻伊斯蘭共和國的人士,而這些人現在就在當前特朗普決策圈當中,又如何相信特朗普內閣是真心談判還是另有所圖?圖為2017年1月16日伊朗慶祝伊朗核協議(JCPOA)一週年。

更令伊朗對特朗普政府高度懷疑的是,華府政策圈一直有強烈主張推翻伊斯蘭共和國的人士,而這些人現在就在當前特朗普決策圈當中,又如何相信特朗普內閣是真心談判還是另有所圖?圖為2017年1月16日伊朗慶祝伊朗核協議(JCPOA)一週年。攝:Fatemeh Bahrami/Anadolu Agency/Getty Images

被高估的北韓與伊朗關係

不該誇大伊朗與北韓之間的關係。不僅從本質上來說,伊朝關係的發展空間都相當有限,同時,儘管兩國都面對來自美國強烈的敵意,但外交關係歷史很淺。不過,近一個月美朝談判並沒有因為特金會有所進展,這其中伊朗不必然扮演任何角色,但也許給北韓的警告發揮了作用也未可知。

這種對伊朗盲目的偏見在2003年達到了戲劇性的高峰,小布什(小布希)政府在反恐戰爭之名下,忽然將三個國家列為邪惡軸心(Axis of evil:伊拉克、伊朗與北韓)。這三個國家儘管當時都反美,但實際上彼此之間不但沒有合作關係,甚至伊拉克與伊朗當時互為敵人。

不過伊朗與北韓的關係卻一直受到注目。在華府政策制定者眼中,伊朗與北韓的關係到底多緊密是一個辯論的議題。作為全世界遭到美國嚴重封鎖的兩個國家,並且都(曾)意圖取得核武器,美國一直猜測是否有一方協助任何一方發展核武與導彈技術,以及進展到什麼程度。

在核武與導彈技術這兩個領域,北韓都比伊朗走得前面。在核技術方面,北韓已經完成核武器的研發,而伊朗還沒有,但這不表示伊朗就會尋求北韓的幫助,因為相同的技術可以從巴基斯坦、俄羅斯或甚至中國獲得。而導彈技術方面,北韓的「火星-14, 15」洲際導彈射程可達美國本土,相對的,伊朗的 Soumar 導彈最遠也只能觸及義大利,但已經涵蓋了以色列與沙烏地阿拉伯兩個對手的射程。從這點來說,特朗普反而與真正能威脅自己本土的北韓和談,無異於認可北韓發展核武策略的有效性。

圖:端傳媒設計部

圖:端傳媒設計部

然而,不該誇大伊朗與北韓之間的關係。不僅從本質上來說,伊朝關係的發展空間都相當有限,如伊朗獨立媒體 Iranwire 就指出,兩國的交往更多是出於現實與經濟:伊朗有石油與錢,而北韓有武器,恰巧互補對方的不足;同時,儘管兩國都面對來自美國強烈的敵意,不過外交關係歷史很淺,從 1979 年伊朗革命之後,伊朗與北韓的共同孤立處境才產生了交流的可能,首先是兩伊戰爭時期北韓提供過伊朗軍火,1990 年蘇聯解體,北韓失去了石油支援,伊朗則用優惠的價格售予北韓石油。

儘管 2003 年之後兩國都遭到美國嚴厲的封鎖,並且被小布什政府列為邪惡軸心,但實際上談不上有多麽的特別。伊朗的外交政策基礎是除了「敵對國家」(特指以色列與美國),其他國家無論意識形態差異都可以交往,而北韓的孤立程度遠比伊朗嚴重的多。2015 年簽定核協議之後,魯哈尼政府就力圖改善伊朗的國際處境,將與歐洲、阿拉伯世界、印度、東亞國家等放到外交政策的優先位置,而在這情況下與國際形象極差的北韓關係過好,反倒會累及自身。與此同時北韓當時仍因導彈與核武測試與美國關係緊張,無暇考慮過伊朗。

不過隨著特朗普退出核協議,以及特金會的舉行,兩國的關係再次受到注目。在特金會後不久,北韓外長李勇浩在八月初訪問伊朗,引發諸多猜測,除了總統魯哈尼公開勸告北韓不能隨意相信美國,加上可以合理相信北韓也分享了跟特朗普的交手經驗外,很難清楚伊朗與北韓到底談了什麼。無獨有偶地,在8月底特朗普宣布暫時擱置派遣國務卿訪問北韓的計劃,而近一個月美朝談判並沒有因為特金會有所進展,反而陷入僵局。這其中伊朗不必然扮演任何角色,但也許給過北韓的警告發揮了作用也未可知。

在核武與導彈技術這兩個領域,北韓都比伊朗走得前面。特朗普反而與真正能威脅自己本土的北韓和談,無異於認可北韓發展核武策略的有效性。圖為伊朗布什爾核電站。

在核武與導彈技術這兩個領域,北韓都比伊朗走得前面。特朗普反而與真正能威脅自己本土的北韓和談,無異於認可北韓發展核武策略的有效性。圖為伊朗布什爾核電站。攝:XINHUA/Gamma-Rapho via Getty Images

超越伊朝的伊韓關係

然而,即便美朝關係突破,對伊朗來說也並非嚴重的打擊,朝伊關係即便再好,都不是伊朗對外關係的核心;這幾年對伊朗更重要的,反而是與韓國的關係。

然而,即便美朝關係突破,對伊朗來說也並非嚴重的打擊,朝伊關係即便再好,都不是伊朗對外關係的核心;這幾年對伊朗更重要的,反而是與韓國的關係。伊朗 11% 的石油出口到韓國,是韓國第四大石油來源國。韓國也有不少石化、汽車等產業投資在伊朗,今天去伊朗外國企業除了中企以外,最多的就是韓企。

伊朗相當重視發展與東亞國家的關係,特別是韓國,有幾個原因,第一是伊朗的石油與天然氣出口市場以東亞最有發展潛力,制裁解除之後伊朗便積極開發南帕斯天然氣田。第二是伊朗長期受到國際制裁,無法獲取各個產業的新技術,而韓國可以在這方面協助伊朗產業升級,一個極佳的範例是伊朗的汽車品牌 Saipa 就是用韓國的技術製造的新車車款。

對韓國來說,伊朗 8000 萬人口的市場以及其天然資源也相當重要。在核協議簽訂隔年,韓國前總統朴槿惠就大規模率團拜訪伊朗,簽訂了超過 37 億美元的合約。對韓國來說,隨著中國經濟成長下滑以及限韓令的啟示,有必要分散風險,更重要的是透過以商貿和軟實力拉攏伊朗,可以給北韓造成壓力,不僅可以影響北韓僅有的少數友好國家,如韓國駐聯合國大使就指出,還可以將伊朗核協議的模式作為為範本應用北韓的談判身上。不過,這一切因為特朗普上台造成的政策大轉彎而化為泡影,新上任的文在寅已經與北韓直接對談,在9月19號簽訂的《平壤和平宣言》中具體提到無核化措施,伊朗核協議的啟示意義也就降低許多。

在北韓與伊朗之外

目前伊朗堅守核協議的立場仍擁有廣泛的國際支持,而一旦重啟將真正陷入外交孤立。這樣的情況可持續多久仍在未定之天,伊朗與特朗普的博弈只是剛開始而已。

拉大視角來看,伊朗與北韓的關係並非單向,中間連結著中國與俄羅斯,兩強都在背後支撐著伊朗與北韓。歷史證明,美國面對這兩國,無論是談判或對抗,都需要國際支持才能真正奏效。特朗普政府與北韓談判和拉攏盟國對抗伊朗的同時,也與中國進行貿易戰、又持續制裁俄羅斯。在北韓方面,特朗普將談判問題延宕怪罪到中國頭上,而在伊朗方面,俄羅斯持續與土耳其和伊朗主導著敘利亞的局勢。更不要提歐盟方面嘗試維持著核協議框架,而特朗普政府對待歐洲盟國的態度令歐洲政界產生建構獨立於美國金融體系的想法。

目前伊朗堅守核協議的立場仍擁有廣泛的國際支持,而一旦重啟將真正陷入外交孤立。圖為海外伊朗人遊行反對伊朗擁有核武。

目前伊朗堅守核協議的立場仍擁有廣泛的國際支持,而一旦重啟將真正陷入外交孤立。圖為海外伊朗人遊行反對伊朗擁有核武。攝:JOE KLAMAR/AFP/Getty Images

這不意味著俄羅斯與中國會完全維護伊朗與北韓的利益,他們更可能的做法是讓政治上的討價還價變得更加困難,例如如果特朗普政府堅持將與中國的貿易戰打到底,那就很難指望中國會在北韓問題上配合美國。又或者特朗普希望俄羅斯勸說伊朗在敘利亞撤退,卻又不願解除對俄羅斯的制裁,普京恐怕也沒動機回頭要求伊朗。

2003 年伊朗有個一閃即逝的談判機會,當時瑞士駐伊朗大使交給美國國務院一份備忘錄,內容是伊朗願意同美國進行「大交易」,而且據稱經過伊朗最高領袖哈梅內伊同意;內文表達伊朗願意就任何事情談判,甚至提出可以放棄支持哈瑪斯和真主黨,以及接受以色列的存在權,換取關係全面正常化。不過這份文件並未被小布希政府所接受,認為伊朗承認以色列生存權,其真實性可疑。伊朗承認以色列生存權這件事是多麼不可想像又迷人,在美國影集《國務卿女士》(Madam Secretary)其中一集中,就以此為背景上演了一套大交易劇碼。

最後回到核問題,單從核不擴散的角度來看,任何協議都必須確保協議國「永久不會」獲得核武器,而且以可被「查核」為準。如在伊核協議中,即便對鈾濃縮濃度的限制只有「15年期限」、且能滿足伊朗民用核能的使用,但國際原能組織的查核卻是無限期。也許在北韓看來,伊朗的例子證明不該太早放棄核籌碼,否則任美國予取予求;也許在伊朗,當初就該先獲得核武器,再跟美國談判,而不至於落到今天的地步。

理論上,伊朗不會任意退出核協議,因為一方面伊朗已經將大部分的核設施運出國外,要重啟核武器計劃沒這麼容易;再者,目前伊朗堅守核協議的立場仍擁有廣泛的國際支持,而一旦重啟將真正陷入外交孤立。只是這是以忍受美國單方面制裁為代價的,歐盟所提供的補償目前只具有象徵意義。這樣的情況可持續多久仍在未定之天,伊朗與特朗普的博弈只是剛開始而已。

(張育軒,自由撰稿人,長期關注中東)

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