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宋承恩:你的國民是我的國民——港澳台居民「居住證」的表相與實質

若將問題提升到國際法的層次來看,中國單方主張將台灣人「國民化」,其實有違法的疑慮,至少也是中國逐步侵蝕另一個國際主體的案例,增添國際秩序的不安定因素。


本文主張,港澳台居民居住證表面上是管理人口流動的工具,實際上則近似公民身分證。其背後真正的目的,在主張台灣人民為中國國民(這點對港澳人民來說已無爭議),且將台灣政府置於等同港澳特區政府的地位。圖為台灣小金門及對岸的中國廈門市。 攝:陳焯煇/端傳媒
本文主張,港澳台居民居住證表面上是管理人口流動的工具,實際上則近似公民身分證。其背後真正的目的,在主張台灣人民為中國國民(這點對港澳人民來說已無爭議),且將台灣政府置於等同港澳特區政府的地位。圖為台灣小金門及對岸的中國廈門市。 攝:陳焯煇/端傳媒

8月16日,中國方面宣佈,將發給港澳台居民「居住證」,作為在中國國內的身分證明。「居住證」編碼形式與中國公民身分證的號碼相同,採18碼,依其國家標準編制,其中香港居民公民身分號碼地址碼使用810000,澳門居民使用820000,台灣居民使用830000。凡在中國國內居住半年以上,有合法穩定就業、住所、連續就讀條件之一者,皆可「依據各人的意願」,憑港澳台居民出入境證件(港澳居民來往內地通行證;五年期台灣居民來往內地通行證(俗稱「台胞證」)申請。

「居住證」只是用來在中國國內「證明身分」,並不取代入出中國的通行證或旅行證。由於領證者得享有與中國公民等同的待遇,號稱可帶給持證者就學、就業、金融、經濟、享受公共服務、乃至購買交通運輸票券、旅館住宿、購物、消費、應考並取得證照生活各方面的便利。細部的規定,見中國國務院在8月6日所發布的《港澳台居民居住證申領發放辦法》

港澳台居民居住證,特別對台灣而言,是中共實施其十九大報告中,強調以融合發展促進統一,推動「兩岸經濟文化交流合作,實現互利互惠」,「逐步為台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等待遇」的最新措施。其端倪,其實早見於卡式台胞證的推行,或31項「惠台措施」的推出。儘管如此,居住證的法律性質及影響,仍有必要仔細分析。

本文主張,港澳台居民居住證表面上是管理人口流動的工具,實際上則近似公民身分證。其背後真正的目的,在主張台灣人民為中國國民(這點對港澳人民來說已無爭議),且將台灣政府置於等同港澳特區政府的地位。若將問題提升到國際法的層次來看,中國單方主張將台灣人「國民化」,其實有違法的疑慮,至少也是中國逐步侵蝕另一個國際主體的案例,增添國際秩序的不安定因素。

表面是居住證,實際是身分證

港澳台居民居住證的法律性質是什麼?表面上,《港澳台居民居住證申領發放辦法》是依據《居住證暫行條例》所制定。對中國公民而言,居住證是由要求外來人口必須辦理暫住證的制度,改革而來。目的是當他們離開常住戶口所在地,到其他地區就業就學時,可以申領的居住地證明,以登記常住戶口,好享受公共服務與生活所需的便利。它是為了解決戶口與居住地不一致情形的管理工具,同時也是便民措施。

但,港澳台居民居住證與一般中國公民的居住證,相似之處僅止於此。關鍵在於,港澳台居民,一般而言是無法在中國國內取得戶口,並進一步取得身分證的。《發放辦法》寫得非常清楚:其所定義的「港澳居民」是指在港澳地區定居「且不具有內地戶籍的中國公民」;「台灣居民」是指在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。

不論從形式或功能上,港澳台居民居住證實際上就是這些常住在中國「境外」地區的公民的身分證,意在將原先依據出入證或台胞證的情形,改變為正式發給等同於身分證的證件,作為在內地走動的身分證明。圖爲中華人民共和國台灣居民居住證和台灣居民來往大陸通行證。

不論從形式或功能上,港澳台居民居住證實際上就是這些常住在中國「境外」地區的公民的身分證,意在將原先依據出入證或台胞證的情形,改變為正式發給等同於身分證的證件,作為在內地走動的身分證明。圖爲中華人民共和國台灣居民居住證和台灣居民來往大陸通行證。圖:Imagine China

因此,居住證包含了一般中國公民身分證的功能,故其編碼係按照中國公民身分號碼國家標準編制,具備視讀與機讀功能;持證者「有權使用居住證證明身分,有關單位不得拒絕」;並責成各級公安機關建立完善港澳台居民居住證管理信息系統。這些規定所呼應的,不是《居住證暫行條例》,而是《居民身分證法》。有些規定,則作了與《居民身分證法》相應的調整,例如一般中國公民身分證須登記常住戶口所在地,港澳台居民居住證則須提出居住地住址證明;一般中國公民身分證最低效期為五年,港澳台居民居住證之效期亦為五年(一般中國公民之居住證則需每年簽註一次)。

因此,不論從形式或功能上,港澳台居民居住證實際上就是這些常住在中國「境外」地區的公民的身分證,意在將原先依據出入證或台胞證的情形,改變為正式發給等同於身分證的證件,作為在內地走動的身分證明。居住證正面有中國國徽、證件名稱、發證機關、證件日期和通行證號碼;背面則為個人照片、姓名、性別、出生日期、住址、和「公民身分號碼」,形式與中國身分證幾乎完全相同。 9月1日申辦首日的影片,也可見收件的櫃檯,清清楚楚就是「辦理身分證」五個大字。

不要求領居住證的台灣人取得中國戶口,用意在規避台灣目前《兩岸人民關係條例》第九條之一的規定。依該條,台灣人民若是在中國設有戶籍或領用中國護照,將喪失身分並註銷臺灣戶籍。在技術上規避了取得中國戶籍的要求,中國方面主張,台灣人民申領居住證不需要放棄台灣戶籍,「目前在台灣享有的相關權利義務也不應該受到影響」。

同時,名為「居住證」,提供了便民的包裝,掩蓋了申領該證的其他法律效果。例如,申領居住證必須提供指紋信息;持證人「可能對國家主權、安全、榮譽和利益造成危害」時,發證機關得註銷居住證。學者也指出,居住證未來將可能成為匯整社會安全、醫療、教育、保險、個人資訊進入中國公安部系統之單一平台

論者或有主張居住證與中國的身分證不同,台灣政府不應適用《兩岸條例》第九條之一之規定撤銷台灣戶籍。但若仔細比對,此一評論只看到表相。實際上,港澳台居民居住證在形式上與功能上,幾乎完全等同於中國身分證。藉由免除取得戶口的要求,中國將住所在境外的「港澳台居民」,等同於中國公民對待。

主張台灣人為中國公民

雖然外表包裝為人的待遇問題,居住證實際上在處理的,是人的地位問題。此點不但跟戶籍相關,也跟國籍相關:中國藉發居住證,主張領證的人是中國公民。

在此我們必須面對一項事實:中國向來主張港澳台居民為「中國公民」。以往這項主張停留在法律字面。居住證由當事人申請,主管當局核發,形式上公開且深具「國家─國民」象徵意義,更加落實中國的主張。

事實上,中國的國籍主張,不限於港澳台居民,還擴及其他國家的華人。中國不承認雙重國籍;依據中國國籍法,父母雙方或一方為中國公民,除非本人出生於外國且出生時即取得外國國籍,仍具有中國國籍。2016年即發生加拿大華裔國會議員欲持加國護照入境中國遭到拒絕,必須取得中國所核發的旅行證件,方能入境,只因該議員出生於香港。

國籍問題對港澳人民而言,是在法律上已經確立的事。依據香港與澳門的基本法,中國的《國籍法》自主權移交日起,即適用於港澳。依據全國人大常務委員會的解釋,凡具有中國血統的港澳居民,本人出生在中國領土(含港澳)者,不論是否持有英國或葡萄牙護照或旅行證件,都是中國公民。同時,港澳的國際地位,也已確定為中國的特別行政區。其權能與對外事務的權限,皆由各自的基本法界定。

台灣的情形則不同:一方面,中華人民共和國政權從未實際上統治過台澎金馬;另一方面,自1949年末以來,在台澎金馬存在一個與中華人民共和國政府分治互不隸屬的政權,一向主張自己是主權獨立的國家,且自1990年代以來,已實質放棄了對中國大陸的領土與國民主張。中國主張台灣人為中國公民,所依據的固然是其國內法,但其並未實際上統治台澎金馬與其上的人民,其國民主張受到在台灣的政權所爭執,在國際上也未獲接受。

因此,中國對台灣人的國民主張,即使給予最有利的考慮,至多也只是處於爭議狀態,而非已確立的主張。

但另一方面,近幾年我們看到中國只要有機會,就以聲明或透過法律手段,在國際上主張台灣人是中國的國民。當台灣人在海外遇到困境時,中國發聲明表達願意提供協助,例如2018年8月台灣觀光客在肯亞遭到河馬攻擊的事件;當台灣人在第三國涉及刑事案件時,中國主張其為中國國民,隨同中國人一同遣送回中國受審,例如2016年4月的肯亞詐欺嫌犯遣送案,及2018年4月的菲律賓詐欺嫌犯遣送案。對於台灣國民李明哲在其境外的言論表達,控以「顛覆國家政權罪」,判刑五年並「剝奪公民權利」,即使絕大多數言論都是在台灣作成,只是透過網路傳遞。中國從未明白指出審判李明哲的管轄權基礎是什麼,但諸多證據顯示,中國將其等同於「中國公民」來進行訴追。

在以上背景下,考慮中國對台灣人核發居住證,不僅要從「人的待遇」來看,提醒在表面上的便利以外,受監控、交付個人資訊、境外所得成為課稅對象等風險,還要考慮「人的地位」:容許台灣人民申領中國所核發的身分證件,其背後的主權意涵與影響是什麼。特別是,相較於前述案例,居住證潛在的申領者,是數十萬在中國生活的台灣國民。

2018年以來,中國壓迫跨國航空公司、旅館連鎖企業,將台灣的名稱加註中國。這些是震懾威嚇性的手法,意在塑造中國強大,台灣弱小,唯有臣服才有出路的印象。圖為台北松山機場。

2018年以來,中國壓迫跨國航空公司、旅館連鎖企業,將台灣的名稱加註中國。這些是震懾威嚇性的手法,意在塑造中國強大,台灣弱小,唯有臣服才有出路的印象。圖為台北松山機場。攝:陳焯煇/端傳媒

去主權化

除了人的層面,台灣居民居住證的主權意涵,也必須考慮到否定台灣政府的層面。

中國不承認台灣是國家:它反對一中一台、兩個中國、或台灣獨立。同時,中國主張台灣是它的領土;台灣人是它的國民。在國際上,中國不斷透過外交力量與利誘,策動台灣的邦交國與其斷交,與中國建交,同時「承認」中國的一中原則。2018年以來,中國壓迫跨國航空公司、旅館連鎖企業,將台灣的名稱加註中國。這些是震懾威嚇性的手法,意在塑造中國強大,台灣弱小,唯有臣服才有出路的印象。

更為細緻的,是引導台灣人的行為,朝向逐漸接受中國統治的方向。例如台灣不是聯合國的會員國,台灣人單憑護照無法進入聯合國相關機構開會或參觀。近年來,在中國壓力下,聯合國要求台灣人出具由北京政府所核發的台胞證始得入內。但台胞證原意只為往返中國與台灣間的旅行證件,並非身分證明。

另一個例子是中國開放台灣人申請其護照或旅行證:當某些國家(如格魯吉亞(喬治亞)或阿塞拜疆(亞塞拜然))完全不接受台灣護照;或持中國護照或旅行證可以享有免簽待遇(例如俄羅斯),此時持中國的證件,較為方便。背後的依據,也是把台灣人當作居住在台灣地區的中國公民。為了便利,許多台灣人以自己的行動,接受了此一地位。這些情形逐漸增加,將在台灣人之間造成「出國光帶護照不夠,還要帶台胞證」的印象,減損台灣護照的用途,讓人民逐漸習慣使用中國所核發的證件。

中國對國際主張台灣是它的領土、台灣人是它的國民、台灣政府是它的地方政府,代其管理住在台灣的中國公民。當國際間甚至台灣人民自己,都逐漸接受甚至習慣中國的主張,並且受其誘導而行動,中國不待武力攻台,久而久之即可遂行實際統治台灣的目的。核發居住證,與「以台胞證取代護照」的事例類似,同樣是以小利誘導台灣人接受中國之證件,意在遂行「未統先治」的手段。

國籍?戶籍?

問題若同時從反面思考,會更加清晰:中國憑什麼主張台灣人為其國民?又,台灣人如何能取得中國的國籍?

在台灣中國互不隸屬的實際情況下,台灣有自己的《國籍法》

原則依血統(父或母為中華民國國民),例外依出生地(出生於中華民國領域內,限出生時父母均無可考,或均無國籍者),取得中華民國國籍。此國籍除非經內政部許可,不致喪失。不論血統或出生地,台灣人國籍的聯繫因素,只與台灣相關,跟中國無關。

台灣《國籍法》

那麼,中國如何能主張台灣人為其國民?

原因在於,依據中國的《國籍法》,父母雙方或一方為中國公民,本人出生在中國,具有中國國籍。而這裡的「中國」包含台灣;這裡的「中國公民」包含台灣公民,既使這樣的宣稱不符合事實狀態。這是中國主張「台灣是中國的一部分」,的具體結果;因此我們看到《港澳台居民居住證申領發放辦法》,將「台灣居民」定義為在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。

在一般國與國的關係,遇到類似情形,視相關國家的國內法令,可能出現兩種情形:一是針對他國對自己國民的主張,提出積極反對。另一種是認為相關人士具有雙重國籍,得自行選擇其國籍:放棄其一,或維持雙重國籍,而承擔後果,例如不能在其所屬國擔任公職。那麼,在台灣與中國的情形呢?

在台灣政府對「台灣居民居住證」的相關表態中,我們沒有看到政府對中國之主張,提出積極反對。我們並沒有看到政府公開質疑中國主張台灣人為其國民的基礎。相反的,台灣政府是以「戶籍」來看待此事。依照台灣陸委會官員8月30日的說法,中國居住證申領辦法無需在中國設籍,居住證尚無違反《兩岸人民關係條例》第九條之一的規定,不會有註銷台灣戶籍的問題。

臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。 違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者,……喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利,並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記;…

為兩岸條例第九條之一

但依本文的觀點,這是只見表面,未深究實質的技術性看法。居住證牽涉的,不僅是戶籍,更是國籍。而後者,更需要從中國單方賦予台灣人民公民身分,同時否定台灣政府地位的角度,整體觀察。

我能夠了解台灣官員進退兩難的窘境:面對潛在上與數十萬人身分相關的事項,儘管法律上有註銷戶籍登記的空間,政治上也是極不討好的。在盧麗安(中共十九大台灣籍代表)的例子,因為她不但取得中國的戶籍,還擔任中共的黨職,明顯違反《兩岸條例》而遭註銷戶籍。在《兩岸條例》下,受影響的只是戶籍與相關的權利,其中華民國國籍,絲毫不受影響。她仍能回國;若符合條件,仍能申請恢復戶籍。即使如此,外界仍指責陸委會「把人推向中國」。若是在居住證一事上採取強硬態度,可能承受不起政治上的批評聲浪。

另一方面,《兩岸條例》第九條之一的確有國籍/戶籍單一性的要求。這樣的要求是有原因的:特別是考慮到人的歸屬,與忠誠義務、外交保護、國家責任、乃至戰爭時的對待,皆有相關。若台灣人與中國人的界限一旦模糊,對於台灣護照的免簽待遇、台灣人在第三國的身分認定(例如對中國籍人士的安全查核,是否適用到台灣人身上)、乃至台商優惠措施是否適用,都會產生衝擊。

台灣的權責機關,之所以在國籍與戶籍兩個層次,都無法提出積極反對,更深層的原因,是台灣自己的「兩岸法制」,也不把「大陸地區人民」當作外國人。圖為台北市。

台灣的權責機關,之所以在國籍與戶籍兩個層次,都無法提出積極反對,更深層的原因,是台灣自己的「兩岸法制」,也不把「大陸地區人民」當作外國人。圖為台北市。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

兩岸法制的缺陷

台灣的權責機關,之所以在國籍與戶籍兩個層次,都無法提出積極反對,更深層的原因,是台灣自己的「兩岸法制」,也不把「大陸地區人民」當作外國人。但同時,「大陸地區人民」也不是本國人。

與中國的作法不同的,是台灣並不積極將中國人「國民化」。簡單說,雖然在地位上中國人在台灣不被當作外國人,但在待遇上可能比外國人還嚴。

「大陸配偶」與「外籍配偶」取得身分的程序,即是例子:依照《兩岸條例》第17條,大陸配偶可申請來台團聚;辦妥結婚登記後得申請依親居留;依親居留滿四年可申請長期居留;長期居留滿兩年可申請定居;其後得申請取得戶籍,而取得身分。最快,也要居住滿六年。相對而言,外籍配偶辦妥結婚登記後,得申請居留簽證;合法居留連續三年以上,得申請歸化。在提出喪失原國籍證明書後,得經由歸化,取得國籍,並辦理定居證,取得戶籍及身分證。大陸配偶與外籍配偶不同,不須經由歸化取得身分,而是經由取得戶籍。

其背後的假設,也是目前兩岸法制下,「大陸地區人民」非本國人也非外國人的奇特現象。

但無論如何,「大陸地區人民」要在台灣取得身分,不論因為婚姻或聘僱,都需要相當長的時間。相較之下,目前「台灣居民居住證」,只需要在中國居住六個月以上,即可申請,時間非常短,是因為不把台灣人當外國人,反而主張台灣人是中國公民。將台灣人「國民化」的意圖,非常明顯。

居住證案給我們極大的提醒:在中國去主權化攻勢的步步進逼下,台灣的選擇是什麼?是積極主張自己的國家地位,主張對自己人民的保護?還是任由中國否定自己的地位,將自己的人民「國民化」?若是在國家安全與主權的層次,認為仍然必須努力維持當前的自由民主體制,就必須由總體的觀點考量現行法制遺留的缺失,而非拘泥於現行法的規定。

兩岸法制對於「人的地位」所保留的模糊空間,不把中國人非外國人,是否同時也給中國空間,模糊台灣人與中國人的界限?「兩岸」不以「國與國」關係相待,是否容留給對方在國際上強勢否定我國國家地位的空間,而危及國家安全?此事不能單單推給個人的選擇;政府有責任站在宏觀的立場,保護自己與自己的國民。

國際法的考量:中國大規模國民化台灣人的違法性

本文的分析,謙卑的希望在輿論紅海中,提出些許警語。在國際局勢劇烈變動的時代,小國的承受力,畢竟有限。即使出於務實而必須隱忍,也有個極限。綜觀中國對台灣的敵意,以及以銳實力不計手段顛覆國際秩序的情況下,台灣應該嚴肅的檢視自己的法制,是否誤信謹守政治教條能夠苟和,而喪失了主動出擊的靈活,甚至自我防衛的決心。

大國輸出霸權,尋求侍從,有很多種形式。涉及人的待遇,與人道牽連最深。「有好的疆界才有好的鄰居」,在人的方面,你我的國民,也必須有所界限。有國籍的界限,其他問題諸如外交保護、國家責任、管轄權、乃至武裝衝突中的人員處遇,才能夠相應處理。

台灣應該密切注意中國藉由擴張國籍主張、以國家措施將原本不屬於自己的人「國民化」的動作,特別是注意居住證申領中,是否真實含有自願的成份,或者因為官方的鼓動與集體性的施壓而受迫。國際法固然容許各國依其內國法授予國籍,但違反人民意願,大規模強制入籍的行為,是違法的。

但一切也許該從調整台灣自身的法制作起:當對方主張,「你的國民是我的國民」時,台灣至少應對以「我的國民是我的國民」。若是「減法式」的剝奪戶籍因政治阻力行不通,也許「加法式」的積極主張、強化對自己國人的保護,是變通之道。

(宋承恩,英國牛津大學國際法博士候選人)

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