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黎蝸藤:全球國際關係面臨轉折關頭,更要避免走回叢林法則時代

現在全球的國際關係正面臨轉折關頭。尊重各國領土主權,不強佔他國領土,就是過去七十多年成功建立起來的最基本的國際規範。


現在全球的國際關係正面臨轉折關頭。尊重各國領土主權,不強佔他國領土,就是過去七十多年成功建立起來的最基本的國際規範。圖為2018年7月11日在布魯塞爾舉行北約峰會的工作晚宴。  攝:Yves Herman/AFP via Getty Images
現在全球的國際關係正面臨轉折關頭。尊重各國領土主權,不強佔他國領土,就是過去七十多年成功建立起來的最基本的國際規範。圖為2018年7月11日在布魯塞爾舉行北約峰會的工作晚宴。 攝:Yves Herman/AFP via Getty Images

端傳媒7月13日發表杳三(先生/女士)的文章《新手見高手,雙普會面下的美俄關係》,主要通過檔案,論述了在上世紀90年代,美國曾經有「北約不東擴」的「承諾」,但最後北約還是東擴了。於是,作者認爲,俄羅斯在2008年入侵格魯吉亞以及2014年兼併烏克蘭的克里米亞事件中,「普京確實有違反國際法,但若將時間軸拉長至冷戰後期開始推演,俄國被西方領袖和傳媒貼上修正主義的標籤,指其破壞國際秩序與穩定,其實亦有欠公允。」

筆者反對這種説法,就有關問題與原作者商榷。

首先,看看所謂「北約不東擴」的承諾,到底是怎麽回事。

任何承諾都不是沒有前提的,也不可能永續。彼時承諾的前提是基於華約和北約兩個對峙的軍事集團還存在的現實,承諾的對象是「蘇聯」這個國家。圖為北約VJTF部隊於軍事演習期間,一名波蘭軍隊士兵在一輛坦克上。
任何承諾都不是沒有前提的,也不可能永續。彼時承諾的前提是基於華約和北約兩個對峙的軍事集團還存在的現實,承諾的對象是「蘇聯」這個國家。圖為北約VJTF部隊於軍事演習期間,一名波蘭軍隊士兵在一輛坦克上。攝:Sean Gallup/Getty Images

細究「北約不東擴」是什麼樣的承諾

其實,如作者引用的檔案所顯示,所謂「北約不東擴」,都是老布殊(George H. W. Bush,老布希)與戈巴卓夫(Mikhail Gorbachev,戈巴契夫)在1989到1990年間,談判兩德統一時許下的一系列承諾。任何承諾都不是沒有前提的,也不可能永續。彼時承諾的前提是基於華約和北約兩個對峙的軍事集團還存在的現實,承諾的對象是「蘇聯」這個國家。

可是,如世人所知,此後形勢發生了急劇轉變。1991年,華約解散,兩大軍事集團對峙已不復存在。從1990年起,蘇聯各加盟共和國紛紛出現爭取獨立的潮流。1991年6月,葉利欽勝出俄羅斯第一次總統選舉後,也宣布「俄羅斯(要從蘇聯)獨立」。819政變後,波羅的海三國首先獨立,其他加盟共和國(包括俄羅斯)也紛紛獨立。12月底,蘇聯正式解體,所有15個加盟共和國都成爲獨立國家。當蘇聯這個國家已經不存在,以前對蘇聯的承諾也自然因失去承諾對象而無效了。

作者脫離歷史的脈絡,無視在作出承諾時的「現狀」已隨着蘇聯自己的解體而消失,再大談後來美國與西方沒有遵守承諾。這顯然難以成立。

更何況,就連在1989-1990年之間,西方到底有沒有承諾北約不東擴也並無定論。一致的看法是西方沒有正式的寫在書面上的承諾,但在口頭上有沒有非正式的承諾則存在互為相反的檔案(與回憶)。從作者舉出的解密檔案看,似乎西方做過這樣的口頭承諾。但其他研究(註一)則引用當時蘇聯外長謝瓦爾德納澤的回憶指出,在當時蘇聯核心圈子内從沒有討論過北約東擴的問題。東擴問題也從未談判過。就連「被騙的」戈巴卓夫自己後來也承認,當時這個問題根本沒有拿上枱面談論。 最接近「承諾」的是(如作者所指)美國國務卿貝克(James Baker)對戈爾巴喬夫稱,在德國邁向統一時,「總統和我已經表明,我們不會在過程中尋找『單方面優勢』」,「我們理解東方國家(意指鐵幕之國)需要安全保證,如果我們繼續在德國存在,北約的管轄範圍不會對外伸延一寸」。

但根據戈爾巴喬夫的訪談,當時談的是美國不在東德部署北約軍事存在的事,而不是北約是否東擴的問題。

或者,作者更應該強調,俄羅斯獨立後,美國總統克林頓對葉利欽的承諾(但作者只擺在很次要的位置一句帶過)。但作者這麽做不是沒有原因的,正如作者給出的參考材料所言,與老布殊對戈巴卓夫的承諾相比,克林頓對葉利欽的承諾並非「北約不東擴」,而是北約東擴會把俄羅斯也「擴進去」。

從1993年開始,北約就討論推行「和平夥伴關係計劃」(Partnership for Peace),這項計劃本就是北約東擴的步驟。正如1993年9月的一份國務院材料(材料二),美國的考慮是通過這項計劃,先把東歐、波羅的海國家納入北約之後,最終在2005年前把烏克蘭、俄羅斯、白俄羅斯都納入北約。1994年1月,和平夥伴關係計劃正式成立。克林頓在1月的布拉格演講中,提出北約東擴「不是要不要的問題,而是何時的問題「(not whether but when)」(註二)。俄羅斯對此心知肚明,但仍然與東歐與蘇聯原加盟共和國等一道,紛紛在1994-95年加入[(俄羅斯在1994年6月22日簽字加入)(https://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_82584.htm)。

俄羅斯真正反對的是北約東擴「過快」(rapid expansion)。但正如檔案顯示,美國事實上沒有做出什麽紙面的承諾,最接近的一次是在1994年9月27日的會議中,克林頓對葉利欽強調北約的東擴一不針對俄羅斯,二沒有排除俄羅斯的意圖,三沒有很快的時間表(no imminent timetable)。

北約快速東擴是由歐洲盟國在11月開始積極推動的,俄羅斯向美國提出抗議,在簽字加入後又否決加入。美國急忙救火,派出副總統戈爾到俄羅斯,最後達成協議,1995年將不會有國家加入北約。1995年5月,克林頓訪問俄羅斯,再次承諾在1996年俄羅斯總統選舉前,不會有國家加入北約(以免影響葉利欽的連任)。俄羅斯於是最終加入和平夥伴關係計劃。

俄羅斯與北約真正交惡是1998年科索沃戰爭爆發之後的事。這顯然已經超出了「北約東擴」的範疇。北約的第一次東擴,捷克、匈牙利、波蘭加入北約,已經是1999年的事了。可以說,美國反而是努力阻止了北約的「快速」東擴的國家,並沒有不守承諾。至於科索沃戰爭誰對誰錯,爭議太大。但是以此導致的北約是否與俄羅斯敵對,是否有把俄羅斯排除在外的問題,顯而易見,都不是什麽單方面承諾就能保證的事,熟悉國際政治的人都知道這個道理。

第二個問題,美國與俄羅斯之間的「承諾」,在國際法與國際交往中有什麼效力?效力有多大?有多少國際法意義?

第二個問題,美國與俄羅斯之間的「承諾」,在國際法與國際交往中有什麼效力?效力有多大?有多少國際法意義? 攝 : Brendan Smialowski/AFP via Getty Images

「承諾」在國際法中的效力

第二個問題,美國與俄羅斯之間的「承諾」,在國際法與國際交往中有什麼效力?效力有多大?有多少國際法意義?

並非所有的承諾都是等效的。像以上美俄90年代這類外交談判(或溝通)過程中的「承諾」,基本上都是口頭上的「承諾」。從需要歷史學家經過閲讀厚厚的解密文件,才能釐清(事實上還不能釐清)的「承諾」,在政治上,在國際法上到底有多少效力,可想而知。

在國際關係上,「承諾」大致上可以分爲三個等次。第一是君子協議(gentlemen’s agreement),即非公開或公開的口頭承諾。這類承諾最廉價。作者指出的一系列西方給蘇聯的「承諾」就是這類。

其次,是紙筆記錄下來的諒解備忘錄(memorandum of understanding),其表達的只是一種意願(willing),而並非真正法律意義上的承諾(commitment),它只是比口頭協議稍微正式一些,但普遍説來只有政治約束力,而沒有國際法的約束力。而這在某些場合下,反而成爲雙方都願意使用這種形式的優點。

最後才是有國際法效力的正式條約。當然,諒解備忘錄是否有國際法效力也很有爭議,比如在巴林與卡塔爾海洋劃界案中,仲裁庭就判決一些諒解備忘錄是有法律約束力的。因此,各種外交文件的法律效力還得具体問題具體分析。

這在國際關係是常識,而且包括俄羅斯在内的國家違反這類「承諾」的事屢見不鮮。正如波蘭總統華利沙所言「俄羅斯簽了很多協議,但它的話並非總是有效;它總是一手拿筆,一手拿手榴彈。」(Russia had signed many agreements, but its word was not always good: one hand held a pen; the other a grenade.) 相反,俄羅斯在兼併烏克蘭的克里米亞事件中,違反了多項國際法原則與雙邊或多邊協議(注三)。

首先,《聯合國憲章》規定,「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力,或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法,侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」1975年的《赫爾辛基協議》(Helsinki Final Act, 1975),第一條與第四條都規定:簽約國尊重互相的領土完整;第四條還進一步規定:各國不軍事佔領他國領土,或武力或威脅而獲取他國領土。

二戰之後,任何國家依仗武力掠奪其他國家的領土,都是非法的。伊拉克悍然吞併科威特,這促成第一次海灣戰爭中,聯合國出兵伊拉克的理由。俄羅斯在2008年出兵格魯吉亞(喬治亞),這本身已經不合國際法,但俄羅斯也不敢公然吞併格魯吉亞,也不敢吞併其支持分裂的南奧塞梯(南奧塞提亞)地區。

其次,俄羅斯違反了1994年12月5日,俄羅斯、美國、英國與烏克蘭正式簽訂的[《安全保障布達佩斯備忘錄》(Budapest Memorandum on Security Assurance)。該備忘錄規定:烏克蘭無核化之後,各方需要「尊重烏克蘭現有領土的獨立和主權」、「避免使用武力等方式威脅烏克蘭」。

這個協議讓烏克蘭(還有白俄羅斯及哈薩克斯坦)放棄核武器,加入《核不擴散條約》,而各擁核國(法國同一天宣佈加入)保證其安全與領土完整,是重要的國際協議。

《布達佩斯備忘錄》,雖然取了備忘錄的名字,但《維也納條約法公約》第二條規定:「称「条约」者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称如何。」

《維也納條約法公約》第十二條規定,(其法律有效性)「只要条约规定签署有此效果」,則「一国承受条约拘束之同意,以该国代表之签署表示之。」換言之,只要條約規定了簽署後有效,那麽代表簽署之後就已經生效,不必再有國會批准等程序。 而《布達佩斯備忘錄》規定了「備忘錄在簽署之後生效」,而且四國代表都有簽名。 雖然有人認爲(註四),《布達佩斯備忘錄》的一些條款可能只有政治性效力,而沒有法律性效力;但也承認,協議大部分條款都具備嚴肅的「承諾」效力,而且隨著其他文件的生效(比如烏克蘭加入《核不擴散條約》),這些條款也都獲得法律性的效力。

第三,俄羅斯與烏克蘭的《1997年友誼、合作與夥伴關係條約》(Treaty on Friendship, Cooperation, and Partnership)中有:雙方交往基於互相尊重主權平等、領土完整與邊界不可改變。(shall build their mutual relations on the basis of the principles of mutual respect for their sovereign equality, territorial integrity, inviolability of borders) 可見,如果僅以「西方違反承諾」,就去合理化俄羅斯兼併克里米亞中違反了國際法準則,這存在顯而易見的責任不對稱的問題。而且即便真有「西方違反承諾」,俄羅斯卻搶走烏克蘭的土地,更顯荒謬。其實,俄羅斯真是這麼有理,它是否敢在國際法庭與烏克蘭對簿公堂?

如果僅以「西方違反承諾」,就去合理化俄羅斯兼併克里米亞中違反了國際法準則,這存在顯而易見的責任不對稱的問題。 圖為2014年3月12日克里米亞的辛菲羅波爾。

如果僅以「西方違反承諾」,就去合理化俄羅斯兼併克里米亞中違反了國際法準則,這存在顯而易見的責任不對稱的問題。 圖為2014年3月12日克里米亞的辛菲羅波爾。 攝:Dan Kitwood/Getty Images

強調國際法規則,是實實在在的國際關係範式

最後,我對作者末段有關國際關係的説法亦有異議。

作者認爲:「不少學者和傳媒皆提出一個疑問——到底戰後主導國際社會的自由秩序( Liberal Order)是否正在退潮——或者,我們可以換個角度,即是過往半世紀所見,強調自由、民主、人權、法治的國際社會只是表象,而特朗普只是把這層遮蓋現實政治的薄紗拆穿,並將國際關係的原則重現。國際體系本為無政府狀態,特朗普的行為只是在論證馬基維利所指,「君王應不擇手段達到目的」的理性行動者。」

根據作者的這種看法,似乎國際法、國際關係準則、道德等都可以不理;也有暗示,以往七十年成爲國際政治發展主軸的「自由、民主、人權、法治」這套話語,仿佛只是美國「忽悠」其他國家的手段。這種看法既違反歷史事實,也非常危險。

首先國際關係存在諸多理論,每個理論都只是一套思維方法,為解釋國際關係提供某种有用的角度;它們並非那種與物理定律一樣放諸四海皆准的原理。比如,國際關係領域存在三種範式,從不同尺度入手觀察。現實主義範式(realism paradigm)認爲整體的國家是國際社會的主要行爲者,他們以權力與安全(特別是軍事力量)作爲追求目標。但這種理論并不總適合解釋所有現象。以聯合國為代表的超國家組織,在二戰後特別是冷戰後,確確實實地扮演了重要角色;不少國家減低國防開支,甚至有自願放棄核武器。這種情況下,全球主義範式(globalist paradigm)下的自由主義理論(通過合作可以獲得最大利益)更適用。而交易主義範式(transaction paradigm)否認應該把整個國家視爲利益一致的單位,因爲國家内部總有不同的利益集團與不同的意識形態。以這種角度去理解現在的美國,顯然更貼近現實。

其次,即便現實主義理論的大傘下也有互爲矛盾的流派。看得出,作者支持的是以從修昔底德到馬基維利到霍布斯那種「古典現實主義」理論。那通常被理解為一種應用在「在完全混亂,毫無道德的世界」的「權力至上」的現實主義;但現在也有人爭辯,無論在馬基維利還是在霍布斯的理論中,道德都占一席之位(註五)。

而且,從17世紀中期威斯特法利亞體系建立以來,那種「完全混亂,毫無道德」的國際環境已漸次被有序的、以規則為基礎(rule-based)的國際法體系所取代。雖然到現在還不能說以規則為基礎的體系已經建成,但歷史趨勢確是朝著這個方向發展。值得一提的是,威斯特法利亞體系建立的時代,正是馬基維利與霍布斯理論活躍的年代。政治秩序、規則與道德在這個年代產生,正好説明了政治規則與道德的必要性。

新古典現實主義奠基者摩根索(Hans Morgenthau)的理論也承認道德的重要性。他的「現實主義六原則」中的第四、五項都討論到道德的作用。原則四:政治現實主義注意政治行為的道德意義;同時它也注意到,在訴求道德與要求政治成功二者之間存在著緊張關係。原則五:政治現實主義拒絕把某一特殊國家的道德追求混同於支配世界的道德法則。總之,他認爲普世的、抽象的道德原則不能直接地應用在國家行爲的策略上,而必須被具體環境「過濾後」再加以應用(註六)。歸根到底,他還是認爲一個國家需遵從道德原則,只是不能把道德原則無條件地擺在第一位而犧牲整個國家利益。

當然,「進攻現實主義學派」的米爾海默堅持不把道德作爲現實主義的變量作爲作決定的考慮因素。但也不乏其他現實主義流派的挑戰。比如,中國學者閆學通就認爲,應該把「道義」作爲一個變量,並稱之爲「道義現實主義」。

最後,理性主義系統的理論(包括自由主義與現實主義)都認爲利益是先天性的,但根據冷戰後興起的構建主義理論(constructivism),國家利益可以「構建」出來。或許可以把國家道義與個人道德做一類比:原始人大概只有利己的私欲而沒有道德;但人類社會進程中逐漸發展起道德體系,這套體系都是構建出來的。國際關係亦如此:許多中心概念,包含無政府、權力、國家利益、安全危機、利益與身分(如誰被視為盟友,誰被視為敵人),也是社會建構與人為的結果。這種思維方式讓人們得以建立信念體系,理解所處的世界:我們想像世界是怎麼樣,決定我們的行為。一探求它「本為什麽」,就已是塑造它「變成什麽」。

據此,並不存在國際政治「本為什麽」的命題,只存在它過去與現在是怎麽樣的問題。正如我們不能因爲原始人時代的缺乏道德體系,就認爲人類社會「本來就應該這樣」。至少在過去幾十年,馬基維利式的不擇手段、弱肉強食的叢林法則都不適用於描述過去幾十年的國際體系;強調國際法規則、尊重自由民主人權法治,是實實在在的國際關係範式,而不僅是「遮蓋現實政治的薄紗」。

無疑,現在全球的國際關係正面臨轉折關頭。尊重各國領土主權,不強佔他國領土,就是過去七十多年成功建立起來的最基本的國際規範;但俄羅斯強奪烏克蘭的領土,打破了這個國際規範,成爲這個轉折點的象徵。如果俄羅斯這種惡劣的行爲得以合法化,就真正倒退回弱肉強食的叢林法則年代。世事難料,當這種強者做什麽都是對的邏輯進一步發展,國際關係甚至還會進一步墮落到蒙古征服那種「屠城」時代。畢竟建立起道德體系困難,摧毀它卻容易得多。

就在雙普會後,美國國務院發出《克里米亞宣言》(Crimea Declaration),要求俄羅斯遵守國際法,停止佔領克里米亞,強調美國絕不承認俄羅斯兼併克里米亞(的合法性)。這說明,美國還是守住了底綫。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士)

註一:Mark Kramer and Joshua R. Itzkowitz Shifrinson, NATO Enlargement—Was There a Promise? International Security Vol 42 , Issue 1, Summer 2017, p.186-192

註二: James Goldgeier, Not Whether But When: The U.S. Decision to Enlarge NATO

註三:Peter M. Olson, The Lawfulness of Russian Use of Force in Crimea, 53 Mil. L. & L. War Rev. 17

註四:Thomas D. Grant, The Budapest Memorandum of 5 December 1994: Political Engagement or Legal Obligation? Polish Yearbook of International Law, Vol. 34 (2014), pp. 89-114

註五:Forde, S., Classical Realism, in T. Nardin and D. Mapel (eds) Traditions of International Ethics (1992: 62-84)

註六:Morgenthau, H.J., Politics among nations: the struggle for power and peace, 6th, p.12

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