深度 評論

梁啟智:「選區劃界」被質疑不公,問題出在選舉制度失信

是次選區劃界是否存在「政治考慮」難以查證,但事件引起的爭議不應被視為一場獨立風波。過去數年來,香港選舉制度的公信力大受打擊;而選舉制度本身所受的衝擊,又是整個香港管治制度,包括行政、立法和司法失效的其中一環。


香港政府日前公布區議會選舉的選區劃界《建議》,來年或調整128個現有選區的分界,並另外新增21個選區。隨即,針對調整方案,不少民主派區議員發出聲討,指選區劃界不公,批評是次重新劃界存在政治考慮。 攝:Stanley Leung/端傳媒
香港政府日前公布區議會選舉的選區劃界《建議》,來年或調整128個現有選區的分界,並另外新增21個選區。隨即,針對調整方案,不少民主派區議員發出聲討,指選區劃界不公,批評是次重新劃界存在政治考慮。 攝:Stanley Leung/端傳媒

香港下一屆區議會選舉將於明年底舉行,香港政府日前公布區議會選舉的選區劃界《建議》,來年或調整128個現有選區的分界,並另外新增21個選區。《建議》目前進入公眾諮詢。隨即,針對調整方案,不少民主派區議員發出聲討,指選區劃界不公(Gerrymandering,政治術語,又稱「傑利蠑螈」),批評是次重新劃界存在政治考慮。

「選區劃界不公」是美國政治術語,歷史已久,甚至被認為是美式政治中一個最大的弊病。那麼把同樣的指控放在香港是否也成立?反過來,連作為民主國家的美國也未能自我糾正問題,那麼不公平選區劃分在香港是否也不可避免?會否如批評聲音所指,成為專制操控選舉的利器?

劃界不公中的數字遊戲

選區劃界不公的歷史要追溯到美國立國初期,1812年,麻省(馬薩諸塞州)州長把該州某一個選區的劃得像一隻蠑螈一樣,被認為是通過控制選區的分界線從而控制選民劃分,進而操控選情。「傑利蠑螈」這個名字,由此而起。美國憲法規定每十年進行一次全國人口普查,並以此為基礎重劃國會眾議院選區。因此,選區劃界不公就成為美國政壇糾纏不休的問題。

要明白選區劃界不公的運作模式,需先理解一點,即選民的投票取向其實很大程度是可以預知的。選民的政治立場往往和其社會地位相關,而社會地位又往往受族裔、性別、收入和教育程度等變數影響。以2016年美國總統大選為例,票站調查結果顯示,黑人女性投票者當中有94%選擇了希拉里,只有4%選了特朗普,另外2%選了其他候選人;沒有大學學位的白人中,有66%投給了特朗普,但是有大學學位的非白人中,只有22%投了給他。

由於種族和教育程度等數據在人口普查中都能找到,而且空間解析度(Spatial resolution,地理學術語,指遙感影像上能夠識別的兩個相鄰地物的最小距離)很高(例如種族數據就可以準確至每個街區,而每個街區總人口不多於數百人,不少更只有數十人),因此,在大選前按票站調查和人口數據製作數學模型去預測下一場投票的結果,其實並不困難。

如是者,專業的政治顧問可以設計出不同版本的選區劃界,把各種傾向的選民組合或分拆在不同選區,按投票結果預測推算出最合乎己方利益的方案。較極端的做法,可把對方的票源集中在同一個選區當中,使得他們在其他選區的票源減少。由於在單議席單票制當中,只要過半選票就能得勝,迫使對手在個別選區以極大比數得勝其實等於製造「浪費選票」的陷阱。(注一)

劃界不公如何對實力均等的兩黨造成選票差異?

劃界不公如何對實力均等的兩黨造成選票差異?圖:端傳媒設計部

假設某地共有六個議席,選舉中有三百名選民投票,而支持甲乙兩黨的比例各佔一半,理想的議席分配應該是兩黨均佔三席。但如果選區分界的決策者想偏幫甲黨的話,可以把選區劃成圖中的樣子:通過把乙黨的得票都集中在 F 選區,他們在其他選區的得票便相對減少了。甲黨放棄了 F 選區,卻換來在另外五個選區取得優勢,使本來三比三的結果改寫成五比一。選民的投票取向沒有分別,但選舉結果卻被改寫了。當然,這種做法也不是萬無一失的。因為投票人數並非固定,如果剛好該屆選舉乙黨的支持者都蜂擁出來投票,則這種嵌入在制度內的優勢也不足以扭轉戰局。不過在一般情況下,只要數個百分點的嵌入優勢已經相當足夠。

說到這兒,已觸及選區劃界裏一個最重要的問題,就是誰有權力按甚麼標準劃界。美國大多數州份的國會眾議院選區界線是由該州的州議會提出,於是當共和黨在某州全面執政時,就可以把選區界線劃得對民主黨完全不利。以2012年北卡羅萊納州的國會眾議院選舉為例,民主黨在所有選區的總得票率為 50.6%,共和黨為 49%;可是,民主黨只在四個選區勝出,共和黨卻在九個選區勝出。反過來的情況在民主黨執政的州份也有,但案例數目和嚴重程度不如共和黨,其中一個原因是共和黨執政的州份本來就較多。

在美國,選區劃界不公是民眾認為民主制度腐化的一個重要因素。不少選區的形狀奇特無比,說背後沒有政治目的恐怕難以令人相信。例如馬利蘭州(馬里蘭州)第三區 。
在美國,選區劃界不公是民眾認為民主制度腐化的一個重要因素。不少選區的形狀奇特無比,說背後沒有政治目的恐怕難以令人相信。例如馬利蘭州(馬里蘭州)第三區 。圖:美國地質調查局
另一個極端例子是德薩斯州(德克薩斯州)第三十五區。
另一個極端例子是德薩斯州(德克薩斯州)第三十五區。 圖:美國地質調查局

香港為何只能停留於個案指控

同樣的問題在香港存在嗎?

首先,香港和美國一樣,選民的投票取向和他們的社會經濟地位有密切關係。雖然香港的人口結構不如美國一樣族裔多元,但階級分層則十分明顯。以2018年3月份舉行的立法會港島區補選為例,可見各選區的收入水平和民主派得票率的關係,當中以月入20000至40000港幣的選區,對民主派的支持度最為堅實。至於月入低於20000港幣的選區,民主派獲得的支持度則與民主派的樁腳工作(政治術語,指基層耕耘)關係密切,沒有的話得票率就會相差一截。到了月入高於40000港幣的選區,則基本上呈現收入水平越高民主派得票率就越低的情形。

香港民主派在不同收入水平選區中的得票率。

香港民主派在不同收入水平選區中的得票率。圖:端傳媒設計部

候選人往往會利用這些數據來調整他們的選舉策略。例如居住在由政府資助的出租房屋中的住戶收入普遍較低,民主派要在這些地方得勝就要投入大量人力物力來建設、維持社區網絡,然而資源戰正正就是民主派比建制派吃虧之處。理論上,這些認知也可以用來推測選區劃界不公有否在香港發生,例如當一個主要由私人屋苑組成的選區若在改劃後加入了兩座資助出租房屋,便會引來是否要引入對建制派較有利的票源、沖淡民主派原有優勢的質疑。

近日香港政府公布新的建議選區分界後,大多數的討論正正是圍繞類似的指控:有利的票源被割走,較弱的票源被劃進來。加上香港立法會有六個席次(注二)規定參選者必須為現任區議員,當這些立法會議員所代表的區議會選區被改劃,使得他們連任區議員的基礎被削弱時,就容易被視為把他們趕出立法會的手段。

來自各現任區議員或潛在參選者的不滿聲音雖然很多,但要認真分析這些指控卻不容易。香港2019年選舉管理委員會的工作原規規定「政治因素不在考慮之列」,選管會主席馮驊在記者會也否認重劃時有政治考慮。外人不是選管會職員肚裏的蟲,要證明其中是否有政治意圖還得看數據。

只不過,要用數據來證明香港的區議會選區劃界有否不公,相對於美國來說要困難更多。一個選區的形狀有沒有問題,需要空間上比選區更細緻的數據,以讓研究者假想組合各種其他劃區的可能性,並科學地計算出其後果和現實的不同,從而指出現實的版本並非最佳。

問題是美國國會眾議院的選區比香港區議會的大很多,每個區平均代表71萬人,而香港區議會選區的標準人口基數只有16599人;美國的人口普查數據又遠遠要比香港的精細,每個眾議院選區都設有多個投票站,但香港的區議會選區大多數每區只有一個投票站,因此無法從投票數據得知選區內政治取向的空間差異。因此,美國的研究人員可以科學地以統計分析選區劃界不公,在香港卻往往只能停留在個別案例的指控之上。如是者,香港官方因選區劃界不公所要面對的壓力就遠遠不如美國。(注三)

理想劃界難實現

其實即使在美國,要挑戰選區劃界不公也並不容易。雖然美國《憲法》第十四修正案中的「平等保護條款」常常被引用為在法庭推翻不公平選區劃界的理據——選區劃界不公會引發票值不等,違反「一人一票」背後的公平原則,且美國法院曾裁定推翻基於種族歧視的不公選區劃界——但法院對基於政治立場劃界是否不公的問題,至今仍然未有原則性共識,皆因沒有清晰的準則判斷此類個案是否屬實。

說到如何定義選區劃界不公,不少美國學者和評論都不約而同地指出,要說明怎樣的選區劃分才是「最理想」的十分困難。選區劃分的好壞往往由三種因素衡量,完整性、緊密度、競爭性。這三個要求看起來都十分合理,但現實上卻是互相矛盾的。

「選區劃分」的三種考察因素

完整性(Compactness),即同一生活網絡中的社區有否被分割為不同選區; 緊密度(Coherency),即選區形狀是否嚴重地不規則和違反常理;競爭性(Competitiveness),即選區是否完全偏向個別政治立場,使得區內屬於另一立場的選民感到永遠沒有機會影響結果。

例如,同樣背景的選民往往都會聚居在一起(無論是出於自願或在其他地方被歧視),以此類選民為基礎的候選人自然會以極高比例當選,這樣少數派別選民的無力感也不見得會有出路。要加強競爭性,則要反過來把這些社區切開,讓不同背景的居民在同一選區中出現,換句話說完整性和競爭性有時只能二選其一。雖然近年已有學者提出方法把競爭性量化,但這仍不足以解決完整性和競爭性的矛盾,最多只能定下「追求競爭性,但尊重原有行政區劃」之類的原則。(注四)

美國既有法例規定又有數據分析支持,仍未能解決選區劃界不公的問題,香港自然不見得會更為容易。總的來說,香港法例規定區議會選區的人口要盡量接近標準基數,不能偏離標準的25%;選區劃分應顧及社區獨特性及地方聯繫的維持,以及有關區域的自然特徵;而為了照顧這些要求,選管會可不嚴格地按人口標準基數行事。

這個容許自相矛盾的規定,使得選管會在面對挑戰時,有了極大的自圓其說的空間。以離島區為例, 選區T08( 坪洲及喜靈洲 )和選區 T09( 南丫及蒲台)的各自人口都比標準基數低六成,兩個區就算合併了仍然是人口偏低。但這些島嶼畢竟各有特色,何況坪洲與南丫各自擁有前往市區的交通路線,二者之間又沒有正規交通作連結,因此選管會大可以以交通理由拒絕把它們合併為一區。

選區的設立尚且如此,劃界的變動則更為麻煩。按選管會的規定,如有選區人口超出許可幅度(上限數字),只要上屆已經是這樣且仍有合理理據支持,便會盡量維持不變。如要改變,會採用影響最少現有選區或較少人口的原則;否則,便採用偏離標準基數最少的方法。

這個工作準則在評論界引來「路徑依賴」的質疑,因為「影響最少」有時可以變成「錯了便繼續錯下去」,未能糾正原有劃界可能本身已不尊重社區完整的弊病。至於什麼情況才算有足夠的合理理據,就又是一個人言人殊的問題。在欠缺科學分析的前提下,要挑戰選管會「為什麼動這一條街卻不動另一條街」或「為什麼在這個地方講社區獨色在另一個地方卻不講」,難以有什麼成果。

選管會對2019年灣仔選區界線的改劃建議。在欠缺科學分析的前提下,要挑戰「為什麼動這一條街卻不動另一條街」或「為什麼在這個地方講社區獨色在另一個地方卻不講」,難以有什麼成果。

選管會對2019年灣仔選區界線的改劃建議。在欠缺科學分析的前提下,要挑戰「為什麼動這一條街卻不動另一條街」或「為什麼在這個地方講社區獨色在另一個地方卻不講」,難以有什麼成果。 圖:端傳媒設計部

如圖,黃色區域即為灣仔區新增的規劃。選管會的說法是,愛群、鵝頸,和銅鑼灣的人口都會在下屆選舉時低於下限,所以銅鑼灣要從(灣仔的)大坑取得一點人口,然後再從原有的人口中分一點給鵝頸;同樣地,鵝頸從銅鑼灣取得一點人口後,又分一點給愛群。如此,這三區都可超過下限。問題是,這種做法令大坑成為唯一失去人口的選區,且會下跌至接近下限。長遠來說,灣仔區或會因為人口不足而要減少議席,使得有選區要被取消,而被割後的大坑就可能成為目標。大坑選區的現任區議員是灣仔區唯一的民主派區議員楊雪盈。那麼,政府是否在借機兜一大個圈舖路把她的選區殺掉呢?政府現在大可用「以後的事之以後再看」來搪塞。

選舉制度不獲信任

選區分界本來就是一項充滿矛盾要求的工作。在美國,大多數州份由州議會負責劃界,而州議會本身就是政治機構,無論怎麼做都會引來非議。近年劃界操作交由第三方機制處理以加強信服力,例如一些西部州份近年就轉為由獨立委員會設計劃界,而且取消州長的否決權。年初在賓夕凡尼亞州的劃界官司當中,該州最高法院更索性宣布州議院所劃的界線無效,然後找來史丹福大學的學者重劃界線。

在香港,儘管選委會主席由法官出任,但實際行政工作是由選舉事務處執行,負責的官員本身來自其他政府部門,他們也會考慮自己未來在其他政府部門的升遷機會。如是者,選委會本身的中立性也被質疑了。事實上,今次區議會劃界的其中一項爭議,就是有民主派議員發現建制派在劃界公布前的地區工作部署剛好和新劃界吻合,質疑選舉事務處有職員外洩資料,讓建制派可以佔盡先機。當然,在人證物證俱無的前提下,這種指控只能不了了之。

最後要強調的是,雖然,如上所述,是次選區劃界是否存在「政治考慮」難以查證,但事件引起的爭議不應被視為一場獨立風波。過去數年來,多位立法會議員候選人的參選資格被遞奪的爭議,已經使得香港選舉制度的公信力大受打擊;而選舉制度本身所受的衝擊,又是整個香港管治制度,包括行政、立法和司法失效的其中一環。

不少香港學者近年來已在討論香港政制是否可稱為「選舉威權主義」(electoral authoritarianism),虛有選舉之名,但無論規則和資源都被親政府的一方控制。在這樣的大環境下討論選區劃界不公,觸發對制度的不信任只會越來越多。而當民眾感到不能通過票箱表達意見時,他們會選擇用什麼方法來發洩不滿呢?

(梁啟智,時政評論員,美國明尼蘇達大學地理學博士)

注一:需注意,「劃界不公」只是選區劃分不公的其中一種模式。另一種方式為「大小不公」(Malapportionment),即支持某黨的選區即使人口較少也有多個議席,而支持其他黨派的選區即使人口很多也只獲分配少量議席。這個問題在馬來西亞的國會選舉中就十分明顯。

注二:一席為區議員互選的區議會(第一)界別、五席為由大多數選民選出的區議會(第二)界別

注三:這不是說香港就沒有針對選區劃界不公的量化研究,有學者就曾根據數據指出民主派任區議員的選區的改劃較為頻繁。唯在底層數據不透明的前題下,官方大可辯稱這是出於巧合。

注四:順帶一提,類似的問題在台灣也存在。台灣立委實行「單一選區兩票制」滿十年,在今年也熱議檢討選區劃界。筆者關注到,新竹縣的議員席位將會由一席增至兩席,但巧的是,在新竹縣的某一規劃方案中,加強完整性和緊密度的做法似乎也能加強競爭性,讓綠營有可能在其中一區贏得競爭。此或可作為「理想劃界」案例。

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