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香港區議會選區重劃七問:劃的是什麼,目的是什麼?

選委會建議重劃128個選區,被質疑通過不公平的選區劃分方法操縱選舉。重劃的真正目的難以證實,但從重劃的程序上看,政府確掌控著遊戲規則。


香港選舉管理委員會日前公布2019年區議會選舉選區分界後,引起不少受影響的非建制區議員反對,指政府透過重劃選區分割票源。圖為2018年九龍西立法會補選,石硤尾票站關門後,工作人員在清理現場。 攝:陳焯輝/端傳媒
香港選舉管理委員會日前公布2019年區議會選舉選區分界後,引起不少受影響的非建制區議員反對,指政府透過重劃選區分割票源。圖為2018年九龍西立法會補選,石硤尾票站關門後,工作人員在清理現場。 攝:陳焯輝/端傳媒

香港選舉管理委員會(下稱選管會)日前公布2019年區議會選舉選區分界後,引起不少受影響的非建制區議員反對,指政府透過重劃選區分割票源,致使投票結果有利於建制派,也有議員指重劃會影響社區完整性。更有評論指,政府通過不公平的選區劃分方法操縱選舉(gerrymandering,傑利蠑螈)。到底什麼是選區分界,選管會是根據什麼標準重劃選區?從程序和數字中,我們能看出政治考量嗎?

什麼是重劃選區?

香港政府早前通過修訂法例,公布2019年增加21個民選區議會議席。選管會在考慮各區新增選區數字和人口後,建議重劃128個選區,包括新增21個選區、合併原有的兩個選區和改劃原有選區分界。當中部分選區的原領域被取走,也有選區的領域得到擴張。

受改劃影響最多的為元朗區,共有17個選區被改劃,其次為12個選區改劃的觀塘區。

為什麼要改劃選區?

現時選管會考慮改劃時需參考三個標準:

第一,每個選區的標準人口基準,即根據2019年預計人口除以議席數量得出的標準人口基準,2019年的標準人口基準為16599人。

第二,考慮到人口變動,每個選區的標準人口基準可有25%的上下限。以2019年而言,每個選區可容納的範圍為12449人(-25%)至20749人(+25%)。

第三,社區獨特性和地方聯繫的維持。

在考慮以上標準後,如果原選區的人口超出法定許可幅度,就會重劃該選區的分界。然而,選管會亦會在考慮社區獨特性等標準後,容許部分選區超出人口基準的上下限。

由誰決定選區改劃?

在每年的區議會選舉前,內地及政制事務局會按照規劃署提供的預期人口數字,計算全港選區的議席數目,再交由立法會通過。

然後,選管會再按照需新增的議席數量等標準,提出選區劃界的建議。由於2019年的預計人口比2015年的預期人口增加,2019年區議會議席增加21個議席,因此,選管會需重劃選區,令各選區的人口符合法定範圍。今次的改劃工作包括128個選區重劃界線,當中包括新增21個選區。

現時選管會提出的只是臨時建議,選管會會在考慮公眾諮詢的意見後,把建議交由行政長官聯同行政會議決定是否接納建議,最後再呈交立法會表決。

香港理工大學應用社會科學系黃鶴回博士在2017年曾發表論文,質疑現時地區改劃制度透明度不足。

他指出負責劃界工作的選管會雖然聲稱為獨立,是「非政治性和公正的組織」,但選管會的所有成員皆由行政長官委任。其次,選管會只能向行政長官提出劃界建議,但行政長官有否決任何改劃建議的最終決定權。第三,有其他政府部門參與選管會的劃區工作。根據「2011年區議會選舉選區分界建議報告書」,隸屬民政事務局的民政事務專員會「為劃界工作提供強大支援」,因為民政事務專員對「各選區的社區特色、地方聯繫及實際發展等均有掌握」,而現時民政事務局局長為前民建聯副主席劉江華。

不過,選管會在「2015年區議會選舉選區分界建議報告書」中強調,「民政事務專員所提供的資料只限於與有關社區、地方聯繫和地區特色相關的事實資料及客觀觀察」。

另外,雖然政制及內地事務局會根據人口改變決定各區議會議席總數,而根據既定的計算方法,由於灣仔、東區和南區的人口下跌,其議席數目超出其人口總數,應削減此三區的議席。但是,政制及內地事務局指出,因為在區議會委任議席取消後,「餘下的區議員在肩負地方行政重任方面的工作量則增加」,並沒有建議減少灣仔區的議席。

灣仔區是建制派重地,現屆13名區議員中,建制派佔11人,非建制派佔2人;在東區和南區,建制區議員的佔比較少,東區非建制對建制議員的比例為10:25,南區為5:12。

在什麼情況下選區人口可以超出許可範圍?

每個選區的人口限制範圍(標準人口基準的-25%至+25%),並非必須遵循,選管會可以建議讓部分選區免受限制。

過往每一年的劃區,都會有超出人口許可範圍(人口基準數的正負25%)的選區,大多為離島選區,曾有選區甚至達人口基準的+67%。

黃鶴回在其論文指出,25%的許可範圍已十分寬鬆,但選管會仍可以以「須保持社區完整性和地方聯繫,以及地理和人口分布的考慮」為理由,允許選區人口超出標準人口基數。

爭議選區元朗:選區洗牌,打亂選舉部署?

2019年元朗區部分暫定選區界線地圖(註:M02為元朗中心,M08為北朗,M09為元朗東頭;藍色線為2015年區議會選區界線,紅色線為2019年區議會暫定選區界線)

2019年元朗區部分暫定選區界線地圖(註:M02為元朗中心,M08為北朗,M09為元朗東頭;藍色線為2015年區議會選區界線,紅色線為2019年區議會暫定選區界線)圖:香港選舉管理委員會

元朗和灣仔是其中兩個劃區爭議較大的選區,區議員怎麼看劃區對他們的影響?

選管會指出,因為元朗中心和北朗選區的人口「非常接近法例許可的上限」,因此在兩區範圍內新增元朗東頭選區。

選管會建議把北朗區(當區區議員為非建制派民主黨鄺俊宇)的朗屏8號和映御改劃至新選區元朗東頭,但同時又「為使北朗的人口能符合法例許可幅度」,將屬非建制派民主黨黃偉賢的南屏區內兩座公屋樓宇(鵲屏樓和鳳屏樓)劃入北朗。

2019年的元朗建議劃區,選區人口相比2015年,開始偏離法定基準。

2019年的元朗建議劃區,選區人口相比2015年,開始偏離法定基準。圖:端傳媒設計部

對於自己的選區被割走一部分,又從另一選區接收了一部分,鄺俊宇在接受傳媒訪問時指出,「有部份地區工作至今年才漸有成果,惟在選舉前一年重新劃界,對選舉部署有一定影響」。而且他認為朗屏8號及映御被劃到新選區元朗東頭,有利建制派選情,「建制派的資源佔優,在新住宅區的工作亦一向很多」。

屬於元朗中心選區的民建聯區議員蕭浪鳴認為,是次選管會的安排「一般、不過不失」。他指,以他過往的選舉經驗,選管會每次選舉都會適度調整選區。他相信是次選管會考慮人口因素,藉著調整選區來平衡選民人數。

爭議選區灣仔:為了人口達標,東拼西湊?

圖:2019年灣仔區部分暫定選區界線地圖(註:B02為愛群,B03為鵝頸,B04為銅鑼灣,B07為大坑;藍色線為2015年區議會選區界線,紅色線為2019年區議會暫定選區界線)

圖:2019年灣仔區部分暫定選區界線地圖(註:B02為愛群,B03為鵝頸,B04為銅鑼灣,B07為大坑;藍色線為2015年區議會選區界線,紅色線為2019年區議會暫定選區界線)圖:香港選舉管理委員會

選管會指如果按照2015年的分界,選區愛群、鵝頸及銅鑼灣的預計人口會低於下限,因此將大坑區的部分範圍改劃至銅鑼灣區,把銅鑼灣區的部分範圍改劃至鵝頸,再把鵝頸區的部分範圍改劃至愛群。

受影響的銅鑼灣區議員伍婉婷在Facebook撰文指「有可能是史上最奇怪的改劃選區分界」,指雖然銅鑼灣因一些住宅大廈重建為商業大廈,人口下降,但該區被劃走五座大廈,包括謝斐道肇明大廈、美漢大廈、新城大廈、海宮大廈和海都大廈,同時將原屬大坑區的一條街,即希雲街至加路連山道一帶劃入銅鑼灣,「把原來的完整社居切割開來」。

被劃走部分選區的大坑區議員楊雪盈則指,被劃走的希雲街至加路連山道一帶,「在交通、環境、醫療上與聖保祿小區(即保留在大坑選區的範圍)唇齒相依」,故應保留在大坑區,認為「現時選區改劃東拼西湊,將原有小社區分拆」。

2019年的灣仔建議劃區,4個選區幾乎跌出法定人口範圍。

2019年的灣仔建議劃區,4個選區幾乎跌出法定人口範圍。圖:端傳媒設計部

此外,楊雪盈亦質疑「為何要從大坑下手」,指根據建議分界,大坑區接近超出許可人口下限,「將會有墮進大坑行政區遭一分為二的危險」,因此認為「是要蠶食灣仔唯一民主派議席的選區」。根據選管會的數據,在建議劃分下,受影響的銅鑼灣和大坑人口接近超出許可人口下限,大坑和銅鑼灣的鄰近選區樂活的人口則明顯較其他選區高。

重劃選區是否有利建制派?

政府有沒有透過不公平的選區劃分方法操縱選舉?有傳媒在2015年區議會選舉後統計,有15個受重新劃界影響的區議員連任失敗,當中10個為建制派議員,4個泛民,1個獨立。

這是代表沒有操控,還是操控失敗?這都難以舉證確實。只是,我們可以從選舉結構看出,政府對區議會選舉的遊戲規則有著高度控制:從決定議席數量到劃區,以至容許人口數字超出法定範圍,甚至對公眾意見的取向,只要政府願意,都能任意而為。

黃鶴回博士在論文中提出,透過不公平的選區劃分方法操縱選舉未必會令建制和非建制的議席比例不同,因為此手法必然會同時增加和減少非建制在不同地區的勢力。但他根據以往區議會選舉的研究,指出改劃的情況更常出現在非建制的選區,以令非建制選區的人口更不穩定。但他認為,現時一般市民難以察覺重劃選區的操縱,因為政府為保持政權合法性,以地區人口改變為名改劃選區,然而當中的計算工作透明度低。

2019年區議會選舉選舉分界臨時建議的公眾諮詢期會在8月21日完結。根據以往的報告,選管會的確曾在參考建議後保留部分劃界。這次市民和區議員的意見會否令選管會重新考慮劃界?劃界之後的區議會選舉結果,會否一如反對聲音所說的傾向建制?這次劃界到底是不是gerrymandering?大概都是一時三刻難以解答的問題。

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