香港下一届区议会选举将于明年底举行，香港政府日前公布区议会选举的选区划界《建议》，来年或调整128个现有选区的分界，并另外新增21个选区。《建议》目前进入公众咨询。随即，针对调整方案，不少民主派区议员发出声讨，指选区划界不公（Gerrymandering，政治术语，又称“杰利蝾螈”），批评是次重新划界存在政治考虑。
“选区划界不公”是美国政治术语，历史已久，甚至被认为是美式政治中一个最大的弊病。那么把同样的指控放在香港是否也成立？反过来，连作为民主国家的美国也未能自我纠正问题，那么不公平选区划分在香港是否也不可避免？会否如批评声音所指，成为专制操控选举的利器？
划界不公中的数字游戏
选区划界不公的历史要追溯到美国立国初期，1812年，马萨诸塞州州长把该州某一个选区的划得像一只蝾螈一样，被认为是通过控制选区的分界线从而控制选民划分，进而操控选情。“杰利蝾螈”这个名字，由此而起。美国宪法规定每十年进行一次全国人口普查，并以此为基础重划国会众议院选区。因此，选区划界不公就成为美国政坛纠缠不休的问题。
要明白选区划界不公的运作模式，需先理解一点，即选民的投票取向其实很大程度是可以预知的。选民的政治立场往往和其社会地位相关，而社会地位又往往受族裔、性别、收入和教育程度等变数影响。以2016年美国总统大选为例，票站调查结果显示，黑人女性投票者当中有94%选择了希拉里，只有4%选了特朗普，另外2%选了其他候选人；没有大学学位的白人中，有66%投给了特朗普，但是有大学学位的非白人中，只有22%投了给他。
由于种族和教育程度等数据在人口普查中都能找到，而且空间解析度（Spatial resolution，地理学术语，指遥感影像上能够识别的两个相邻地物的最小距离）很高（例如种族数据就可以准确至每个街区，而每个街区总人口不多于数百人，不少更只有数十人），因此，在大选前按票站调查和人口数据制作数学模型去预测下一场投票的结果，其实并不困难。
如是者，专业的政治顾问可以设计出不同版本的选区划界，把各种倾向的选民组合或分拆在不同选区，按投票结果预测推算出最合乎己方利益的方案。较极端的做法，可把对方的票源集中在同一个选区当中，使得他们在其他选区的票源减少。由于在单议席单票制当中，只要过半选票就能得胜，迫使对手在个别选区以极大比数得胜其实等于制造“浪费选票”的陷阱。（注一）
假设某地共有六个议席，选举中有三百名选民投票，而支持甲乙两党的比例各占一半，理想的议席分配应该是两党均占三席。但如果选区分界的决策者想偏帮甲党的话，可以把选区划成图中的样子：通过把乙党的得票都集中在 F 选区，他们在其他选区的得票便相对减少了。甲党放弃了 F 选区，却换来在另外五个选区取得优势，使本来三比三的结果改写成五比一。选民的投票取向没有分别，但选举结果却被改写了。当然，这种做法也不是万无一失的。因为投票人数并非固定，如果刚好该届选举乙党的支持者都蜂拥出来投票，则这种嵌入在制度内的优势也不足以扭转战局。不过在一般情况下，只要数个百分点的嵌入优势已经相当足够。
说到这儿，已触及选区划界里一个最重要的问题，就是谁有权力按甚么标准划界。美国大多数州份的国会众议院选区界线是由该州的州议会提出，于是当共和党在某州全面执政时，就可以把选区界线划得对民主党完全不利。以2012年北卡罗莱纳州的国会众议院选举为例，民主党在所有选区的总得票率为 50.6%，共和党为 49%；可是，民主党只在四个选区胜出，共和党却在九个选区胜出。反过来的情况在民主党执政的州份也有，但案例数目和严重程度不如共和党，其中一个原因是共和党执政的州份本来就较多。
香港为何只能停留于个案指控
同样的问题在香港存在吗？
首先，香港和美国一样，选民的投票取向和他们的社会经济地位有密切关系。虽然香港的人口结构不如美国一样族裔多元，但阶级分层则十分明显。以2018年3月份举行的立法会港岛区补选为例，可见各选区的收入水平和民主派得票率的关系，当中以月入20000至40000港币的选区，对民主派的支持度最为坚实。至于月入低于20000港币的选区，民主派获得的支持度则与民主派的桩脚工作（政治术语，指基层耕耘）关系密切，没有的话得票率就会相差一截。到了月入高于40000港币的选区，则基本上呈现收入水平越高民主派得票率就越低的情形。
候选人往往会利用这些数据来调整他们的选举策略。例如居住在由政府资助的出租房屋中的住户收入普遍较低，民主派要在这些地方得胜就要投入大量人力物力来建设、维持社区网络，然而资源战正正就是民主派比建制派吃亏之处。理论上，这些认知也可以用来推测选区划界不公有否在香港发生，例如当一个主要由私人屋苑组成的选区若在改划后加入了两座资助出租房屋，便会引来是否要引入对建制派较有利的票源、冲淡民主派原有优势的质疑。
近日香港政府公布新的建议选区分界后，大多数的讨论正正是围绕类似的指控：有利的票源被割走，较弱的票源被划进来。加上香港立法会有六个席次（注二）规定参选者必须为现任区议员，当这些立法会议员所代表的区议会选区被改划，使得他们连任区议员的基础被削弱时，就容易被视为把他们赶出立法会的手段。
来自各现任区议员或潜在参选者的不满声音虽然很多，但要认真分析这些指控却不容易。香港2019年选举管理委员会的工作原规规定“政治因素不在考虑之列”，选管会主席冯骅在记者会也否认重划时有政治考虑。外人不是选管会职员肚里的虫，要证明其中是否有政治意图还得看数据。
只不过，要用数据来证明香港的区议会选区划界有否不公，相对于美国来说要困难更多。一个选区的形状有没有问题，需要空间上比选区更细致的数据，以让研究者假想组合各种其他划区的可能性，并科学地计算出其后果和现实的不同，从而指出现实的版本并非最佳。
问题是美国国会众议院的选区比香港区议会的大很多，每个区平均代表71万人，而香港区议会选区的标准人口基数只有16599人；美国的人口普查数据又远远要比香港的精细，每个众议院选区都设有多个投票站，但香港的区议会选区大多数每区只有一个投票站，因此无法从投票数据得知选区内政治取向的空间差异。因此，美国的研究人员可以科学地以统计分析选区划界不公，在香港却往往只能停留在个别案例的指控之上。如是者，香港官方因选区划界不公所要面对的压力就远远不如美国。（注三）
理想划界难实现
其实即使在美国，要挑战选区划界不公也并不容易。虽然美国《宪法》第十四修正案中的“平等保护条款”常常被引用为在法庭推翻不公平选区划界的理据——选区划界不公会引发票值不等，违反“一人一票”背后的公平原则，且美国法院曾裁定推翻基于种族歧视的不公选区划界——但法院对基于政治立场划界是否不公的问题，至今仍然未有原则性共识，皆因没有清晰的准则判断此类个案是否属实。
说到如何定义选区划界不公，不少美国学者和评论都不约而同地指出，要说明怎样的选区划分才是“最理想”的十分困难。选区划分的好坏往往由三种因素衡量，完整性、紧密度、竞争性。这三个要求看起来都十分合理，但现实上却是互相矛盾的。
“选区划分”的三种考察因素
例如，同样背景的选民往往都会聚居在一起（无论是出于自愿或在其他地方被歧视），以此类选民为基础的候选人自然会以极高比例当选，这样少数派别选民的无力感也不见得会有出路。要加强竞争性，则要反过来把这些社区切开，让不同背景的居民在同一选区中出现，换句话说完整性和竞争性有时只能二选其一。虽然近年已有学者提出方法把竞争性量化，但这仍不足以解决完整性和竞争性的矛盾，最多只能定下“追求竞争性，但尊重原有行政区划”之类的原则。（注四）
美国既有法例规定又有数据分析支持，仍未能解决选区划界不公的问题，香港自然不见得会更为容易。总的来说，香港法例规定区议会选区的人口要尽量接近标准基数，不能偏离标准的25%；选区划分应顾及社区独特性及地方联系的维持，以及有关区域的自然特征；而为了照顾这些要求，选管会可不严格地按人口标准基数行事。
这个容许自相矛盾的规定，使得选管会在面对挑战时，有了极大的自圆其说的空间。以离岛区为例， 选区T08（ 坪洲及喜灵洲 ）和选区 T09（ 南丫及蒲台）的各自人口都比标准基数低六成，两个区就算合并了仍然是人口偏低。但这些岛屿毕竟各有特色，何况坪洲与南丫各自拥有前往市区的交通路线，二者之间又没有正规交通作连结，因此选管会大可以以交通理由拒绝把它们合并为一区。
选区的设立尚且如此，划界的变动则更为麻烦。按选管会的规定，如有选区人口超出许可幅度（上限数字），只要上届已经是这样且仍有合理理据支持，便会尽量维持不变。如要改变，会采用影响最少现有选区或较少人口的原则；否则，便采用偏离标准基数最少的方法。
这个工作准则在评论界引来“路径依赖”的质疑，因为“影响最少”有时可以变成“错了便继续错下去”，未能纠正原有划界可能本身已不尊重社区完整的弊病。至于什么情况才算有足够的合理理据，就又是一个人言人殊的问题。在欠缺科学分析的前提下，要挑战选管会“为什么动这一条街却不动另一条街”或“为什么在这个地方讲社区独色在另一个地方却不讲”，难以有什么成果。
如图，黄色区域即为湾仔区新增的规划。选管会的说法是，爱群、鹅颈，和铜锣湾的人口都会在下届选举时低于下限，所以铜锣湾要从（湾仔的）大坑取得一点人口，然后再从原有的人口中分一点给鹅颈；同样地，鹅颈从铜锣湾取得一点人口后，又分一点给爱群。如此，这三区都可超过下限。问题是，这种做法令大坑成为唯一失去人口的选区，且会下跌至接近下限。长远来说，湾仔区或会因为人口不足而要减少议席，使得有选区要被取消，而被割后的大坑就可能成为目标。大坑选区的现任区议员是湾仔区唯一的民主派区议员杨雪盈。那么，政府是否在借机兜一大个圈舖路把她的选区杀掉呢？政府现在大可用“以后的事之以后再看”来搪塞。
选举制度不获信任
选区分界本来就是一项充满矛盾要求的工作。在美国，大多数州份由州议会负责划界，而州议会本身就是政治机构，无论怎么做都会引来非议。近年划界操作交由第三方机制处理以加强信服力，例如一些西部州份近年就转为由独立委员会设计划界，而且取消州长的否决权。年初在宾夕法尼亚州的划界官司当中，该州最高法院更索性宣布州议院所划的界线无效，然后找来斯坦福大学的学者重划界线。
在香港，尽管选委会主席由法官出任，但实际行政工作是由选举事务处执行，负责的官员本身来自其他政府部门，他们也会考虑自己未来在其他政府部门的升迁机会。如是者，选委会本身的中立性也被质疑了。事实上，今次区议会划界的其中一项争议，就是有民主派议员发现建制派在划界公布前的地区工作部署刚好和新划界吻合，质疑选举事务处有职员外泄资料，让建制派可以占尽先机。当然，在人证物证俱无的前提下，这种指控只能不了了之。
最后要强调的是，虽然，如上所述，是次选区划界是否存在“政治考虑”难以查证，但事件引起的争议不应被视为一场独立风波。过去数年来，多位立法会议员候选人的参选资格被递夺的争议，已经使得香港选举制度的公信力大受打击；而选举制度本身所受的冲击，又是整个香港管治制度，包括行政、立法和司法失效的其中一环。
不少香港学者近年来已在讨论香港政制是否可称为“选举威权主义”（electoral authoritarianism），虚有选举之名，但无论规则和资源都被亲政府的一方控制。在这样的大环境下讨论选区划界不公，触发对制度的不信任只会越来越多。而当民众感到不能通过票箱表达意见时，他们会选择用什么方法来发泄不满呢？
(梁启智，时政评论员，美国明尼苏达大学地理学博士)
注一：需注意，“划界不公”只是选区划分不公的其中一种模式。另一种方式为“大小不公”（Malapportionment），即支持某党的选区即使人口较少也有多个议席，而支持其他党派的选区即使人口很多也只获分配少量议席。这个问题在马来西亚的国会选举中就十分明显。
注二：一席为区议员互选的区议会（第一）界别、五席为由大多数选民选出的区议会（第二）界别
注三：这不是说香港就没有针对选区划界不公的量化研究，有学者就曾根据数据指出民主派任区议员的选区的改划较为频繁。唯在底层数据不透明的前题下，官方大可辩称这是出于巧合。
注四：顺带一提，类似的问题在台湾也存在。台湾立委实行“单一选区两票制”满十年，在今年也热议检讨选区划界。笔者关注到，新竹县的议员席位将会由一席增至两席，但巧的是，在新竹县的某一规划方案中，加强完整性和紧密度的做法似乎也能加强竞争性，让绿营有可能在其中一区赢得竞争。此或可作为“理想划界”案例。
長知識了！