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徐子軒:擺脫中日漂向俄國,文在寅的歐亞大陸軸心夢

文在寅正式啟動了他的北方政策,顯示南韓不再拘泥於與傳統東北亞強權,亦即中國、日本的互動。這樣的轉變既反映文在寅政府的雄心壯志,亦代表南韓尋求地緣政治的突破。


俄國在海參崴(Vladivostok)舉辦第三屆東方經濟論壇(eastern economic forum)。文在寅也應邀出席並發表演講,其中便提到所謂的九橋戰略。 攝: Mikhail Svetlov/Getty Images
俄國在海參崴(Vladivostok)舉辦第三屆東方經濟論壇(eastern economic forum)。文在寅也應邀出席並發表演講,其中便提到所謂的九橋戰略。 攝: Mikhail Svetlov/Getty Images

就在特金會結束後不久,南韓大統領文在寅飛抵俄羅斯進行國事訪問,創下不少第一次的紀錄。首先是繼金大中之後,將近二十年來南韓第一次有現任大統領訪俄;再者文在寅也是第一位於俄羅斯國家杜馬(下議院)發表演說的南韓領袖,韓俄關係似乎上升到新境界。

演說中,文在寅豪壯地表示,俟韓半島建構和平機制後,兩韓俄三方將正式啟動合作。跟着會見總統普京(普丁),舉行高峰會談。雙方並發布共同聲明,簽署多份合作備忘錄。文在寅再次強調,兩韓俄可先從鐵路、燃氣、電力三大領域着手,締造東北亞經濟共同體的基礎。

文在寅的九橋戰略起源

這代表文在寅正式啟動了他的北方政策(Nordpolitik),其政府命名為「九橋戰略」(9-BRIDGE)。那麼九橋的內涵是什麼?與過去歷任政府的擘劃又有何不同?

時間先回到去年9月初,俄國在海參崴(Vladivostok)舉辦第三屆東方經濟論壇(eastern economic forum)。文在寅也應邀出席並發表演講,其中便提到所謂的九橋戰略,這是指在天然氣、鐵路、電力、港口、北極航線、造船、工業園區、水產、農業九種領域加強韓俄兩國的合作。

如此龐大的規劃可謂包山包海,但絕大多數仍是承繼前人的構想,特別是朴槿惠政府的歐亞倡議(Eurasia Initiative),內容包含運輸物流、能源資源、農林漁業、商業工業與金融五個領域。九橋戰略基本上就是由此延伸而出,可說是歐亞倡議的2.0版。

可是,現任政府對此避而不談,把構思歸功於文在寅,其實並不公道。例如談到鐵道,官方的宣傳是文在寅一直有個夢想,希望能從家鄉釜山,乘坐東海線電鐵,穿過北韓的羅津(Rajin)港,再進入俄羅斯遠東鐵路的哈桑(Khasan),進而接上西伯利亞鐵路(TSR),最後到達歐洲。

事實上,前述的鐵道規劃即是朴槿惠的「絲綢之路快車」(SRX),在俄國又被稱為「鐵絲路」(iron silk road);朴槿惠與普京早有共識。羅津到哈桑線是在金大中時期決定、盧武鉉時期簽署協議,到朴槿惠時期嘗試運行,後因北韓核測試而告停。更諷刺的是,文在寅的鐵道夢,正和上世紀日本殖民朝鮮時期的口號──從釜山到巴黎──不謀而合。

顛覆前人思維模式:從多邊走向雙邊

是故,想正確評估文在寅的九橋戰略,就必須先順着前人的軌跡,一探成敗的關鍵。從冷戰迄今,南韓的北方政策,大致有兩個目標,一為強化韓半島的和平,二為連結歐亞大陸的經濟。前者以安全為導向,後者以市場為導向。環顧歷屆南韓大統領,都必須權衡國際環境與國內政治,做出不同的取捨。

過去的南韓領導人朴正熙、盧泰愚、金大中偏向以安全為中心;金泳三、李明博偏向市場中心;盧武鉉、朴槿惠則在兩者間擺盪。現在的文在寅可視為承繼盧武鉉路線,但比盧武鉉更重視經濟利益。對照起朴槿惠的歐亞倡議,九橋戰略明顯汲取了過去的教訓,有着更細緻的安排,避免重蹈覆轍。

朴槿惠執政時期,南韓缺乏一個與歐亞大陸合作的中心機構,也沒有系統性的規劃,導致特定官署根據權能創建個別小組、採取權宜措施。

朴槿惠執政時期,南韓缺乏一個與歐亞大陸合作的中心機構,也沒有系統性的規劃,導致特定官署根據權能創建個別小組、採取權宜措施。攝:Jason Lee/Getty Images

朴槿惠執政時期,南韓缺乏一個與歐亞大陸合作的中心機構,也沒有系統性的規劃,導致特定官署根據權能創建個別小組、採取權宜措施。這種做法不僅使各小組業務重疊,且不受監督,決策往往被國會否決。文在寅政府因此在去年設立「北方經濟合作委員會」,作為直屬諮詢機構,成員包括政府官員、專家學者、社會賢達等,先凝聚共識,再決定政策。

值得注意的是,九橋戰略似乎顛覆朴槿惠政府的思維模式。歐亞倡議主張加速韓日中三國的自貿協定(FTA)、多邊的《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)與《跨太平洋夥伴關係》(TPP)談判,但九橋戰略裏完全沒有相關文字。這可能暗示文在寅政府戰略的重新定位,先聚焦於兩韓俄三方關係,再包含區域內其他國家,如烏克蘭、中亞諸國、蒙古,以及中國的東北三省。

當然,南韓的轉變和時空背景密切相關。像是TPP,由於美國的退出已更名為《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP),且因特朗普政府強調「公平貿易」,全球漸有走向保護主義的趨勢。至於RCEP,也因談判方各持己見,迄今仍無突破。在此前提下,與其冀望不甚牢靠的多邊協定,不如尋求較快見效的雙邊協定。

尋求地緣政治突破:首爾—莫斯科雙軸

另一方面,南韓也不再拘泥於與傳統東北亞強權,亦即中國、日本的互動。就互通性這點來看,南韓有着日本無法克服的地理優勢,只要能整合北韓,南韓就不是歐亞大陸的孤島。對於決定積極望向北方的文在寅政府而言,日本早被排除於九橋戰略外。

至於中國,文在寅政府暫時看來並不認為是重點戰略夥伴,只是基於中國的地理位置與資源仍有可利用之處,像是南韓的西海火車輪渡聯結中國橫貫鐵路(TCR)到歐洲,或是經蒙古鐵路(TMGR)、滿州鐵路(TMR)轉TSR再到歐洲。這些線路都必須通過中國,因此文在寅政府才會把中國東三省列入九橋戰略的考量之一。

對照起熱心參與北京大閱兵的朴槿惠政府,文在寅政府對於中國顯然多了幾分防範,一個關鍵的因素可能是薩德(THHAD)。同為THHAD「受害者」,莫斯科並沒有像北京直接譴責首爾,甚至在THAAD確定佈署後,俄國駐韓大使仍讚揚南韓是重要的合作夥伴。

對照起熱心參與北京大閱兵的朴槿惠政府,文在寅政府對於中國顯然多了幾分防範,一個關鍵的因素可能是薩德(THHAD)。

對照起熱心參與北京大閱兵的朴槿惠政府,文在寅政府對於中國顯然多了幾分防範,一個關鍵的因素可能是薩德(THHAD)。攝:Nicolas Asfouri/AFP

且相較於中國的限韓令,給予南韓經濟不小的打擊,俄國則傾向於軍事回應,亦即把矛頭轉向始作俑者──美國。普京政府宣布THAAD將納入俄羅斯的戰略規劃,也威脅脫離與美國訂立的《新削減戰略武器條約》(New START)。雖然這些都是政治表態,並沒有付諸實行,但莫斯科選擇正確對手的作法,已讓首爾點滴在心頭。當THHAD風波告一段落後,無疑要與俄國拉近距離。

這樣的轉變既反映文在寅政府的雄心壯志,亦代表南韓尋求地緣政治的突破。前者指的是在歐亞倡議裏,南韓扮演的是歐亞大陸上的樞紐角色,但到了九橋戰略,南韓想當的是軸心角色,也就是以首爾—莫斯科作為歐亞大陸的雙軸。後者指的是,文在寅政府判斷歐亞大陸將會重回地緣政治的重心,北方平原的心臟地帶格外重要,希望透過與俄國的聯結,佔據有利未來發展的位置。

九橋戰略的最大麻煩:北韓

不過,九橋戰略固然提出了宏大願景,仍有許多困難待克服,最大的麻煩當屬北韓。以最重要的鐵道為例,文在寅與普京舉行首腦會談,雙方決定就TSR與韓半島縱貫鐵路的連接進行研究。首先便針對羅津—哈桑的運輸重啟方案交換意見,雙方預計將從俄羅斯海參崴,經北韓羅津港,連接首爾和釜山。

關於羅津—哈桑線,其實算是風險不低的投資。當初俄國的俄羅斯鐵路公司與北韓合資成立RasonKonTrans,目的在升級羅津—哈桑的鐵路,以及改建更新羅津港第三碼頭,企圖成為一個歐亞貨運集散中心。看準南韓將大力執行歐亞倡議的普京,在2013年力邀朴槿惠加入計劃,南韓政府因此批准韓國鐵道公社(Korail)等三家公司收購部分RasonKonTrans股權。

三方就貨運部分先行測試,因為兩韓鐵路尚未相通,所以來自歐洲或俄國的貨物只能依靠羅津船運。在2014年碼頭工程結束後,羅津曾有三次運貨至南韓釜山等港口,主要是俄羅斯的煤炭。

不過,隨着北韓持續核試驗與導彈試射,朴槿惠政府在2016年決定停止三方合作,並公布單邊制裁方案,禁止180天內經由北韓港口的第三國船進入南韓。這代表只要是從羅津出發,即使是俄國籍或中國籍船隻運送煤炭,也不能在南韓靠岸。

可是,縱然北韓反覆不定,俄羅斯也沒有就此放棄羅津港口。雖然聯合國一再加大力度制裁北韓,安理會推出號稱20年來最嚴厲的2270號決議,但為顧及俄羅斯,羅津—哈桑並不在制裁名單內。且決議明白規定,只要是非北韓原產的煤即可享例外待遇,因此即便南韓拒絕來自羅津的船,俄羅斯的煤仍可從羅津出發,進入中國上海。

除了不定期的貨運航線外,去年在羅津,更有數名中國旅行社考察人員與在朝工作的俄國人首次搭乘渡輪,即俄朝共同經營的「萬景峰號」(Man Gyong Bon),前往海參崴。俄朝中三方都希望這能成為固定的商業旅遊航線,也可看出羅津對於俄國與中國有一定的重要性。

平壤政權對於中國的依賴

在南韓保守陣營執政期間,中國大量參與北韓的經濟開發。這是因為在圍繞着朝中俄三國的鴨綠江、圖們江邊界地區,三國有着共同的地緣經濟利益。中國希望發展東北三省,但吉林和黑龍江都沒有出海口,北韓的羅津就有重要作用。俄羅斯也是相同的邏輯,希望有更多的「不凍港」促進經濟,加速西伯利亞和遠東地區的融合。

像是羅津地區加先鋒地區組成的羅先(Rason)特別市,這裏被外界認為是未來北韓的深圳。2012年有媒體報導指稱高達30億美元的羅先基礎建設,應是由中國獨自出資的,以換取羅津港第4、5、6號碼頭的建設權和50年使用權等利益。不過此消息遭到北韓否認,還傳出北韓高層、也是金正恩姑父的張成澤被處決的罪名,就是批准羅先土地使用權給中國的賣國罪。

又如2008年,中國為得到羅津港一號碼頭的使用權,曾答應北韓將協助改造琿春至羅津,約100公里的快速公路,此公路已於2012年竣工。之後中國又與北韓協商建造新的國境大橋,也就是新圖們江大橋,據傳於2016年動土,迄今仍在施工,這些措施都是為了能讓東北地區快速連結羅津。

如此不難明白,雖然過去南韓有意與北韓和解,但受限於外在因素,包括平壤政權對於中國的依賴、北韓與美國的核鬥爭等,使歐亞倡議被迫胎死腹中。九橋戰略是否能跳脫既有困境,尚在未定之天。說穿了,此戰略將使北韓獲得對俄羅斯和南韓經濟的部分控制權,若韓半島局勢再度緊張,北韓可將鐵路或管線作為政治人質。

九橋戰略未來,取決於金正恩

如今文在寅政府透過與金正恩政權和解,獲得北韓支持,終於成為OSJD的正式成員,意味着南韓取得運營歐亞大陸28萬公里國際鐵路的入場券。

如今文在寅政府透過與金正恩政權和解,獲得北韓支持,終於成為OSJD的正式成員,意味着南韓取得運營歐亞大陸28萬公里國際鐵路的入場券。攝: Inter Korean Press Corp

換言之,九橋戰略若想成功,各方都要有足夠的互信,目前已有幾項突破值得期待。一是南韓獲准加入鐵道合作組織(OSJD),該組織的成員多是上世紀的蘇聯集團,主要是為討論各國鐵路運輸的規定與貨價。OSJD成員有權運送乘客和貨物,而毋須與鐵路經過的國家單獨簽定協議。

由成員即可知,OSJD與西方陣營基本上不相往來。對南韓來說,若要連貫歐亞,就必須加入。2015年OSJD同意給予Korail觀察員身份,但由於北韓阻撓,仍不允許朴槿惠政府以國家為名加入。如今文在寅政府透過與金正恩政權和解,獲得北韓支持,終於成為OSJD的正式成員,意味着南韓取得運營歐亞大陸28萬公里國際鐵路的入場券。

再者,兩韓以板門店宣言為基礎,二度展開鐵道合作。過去在盧武鉉時期,兩韓曾經定期運行京義線區間段的貨運,但到李明博執政後中斷。目前兩國官員已舉行跨部門會議,討論連接工程和協助北韓鐵道現代化。雙方會先針對京義線和東海線鐵道連接段展開檢查,包括信號和通信系統,並採取連結準備措施。

兩韓也已商定,7月後將對北韓境內的鐵道區段進行聯合調查,包括京義線的開城至新義州,與東海線北段。不過,連結與維修費用初估最少要6兆4千億韓元,這筆預算如何產生,是否獲得國會通過,仍未確定。

且由於北韓仍未脫離國際制裁,除非經過聯合國安理會同意,否則雙方不會立即動工。無論如何,只有北韓全面棄核,並獲得美國認可、取消制裁,南韓才有可能以韓半島為出發點,啟動和俄國在交通、能源等各方面的合作計劃。

總的來說,文在寅試圖超越盧武鉉的接觸政策,並吸收朴槿惠的綏靖思維,把兩韓關係放置於區域整合的藍圖下,就長遠來看的確是出色的策略。不過,這也暗示南韓將帶領市場經濟進入北韓,能獲得金正恩政權多少認可仍是疑問。近來平壤與北京互動頻繁,可能代表金正恩希望再次引入中國力量,制衡南韓和平演變北韓的意圖。未來九橋戰略能連結到哪裏,端視金正恩的決心。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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