深度 評論

管中閔爭議:美國大學自治的真象,與台大「教授治校」的制度缺憾

我將主要以北美大學的治理體制為對照,比較台灣大學不同的發展路徑,說明管中閔事件既有制度上成因,也有人的問題令事態擴大至不可收拾。


2018年5月4日,五四運動99週年之際,支持管中閔的人士與國民黨政治人物在台大發起「新五四運動」,高舉「大學自治」對抗教育部的決定。 攝:蕭茜晴/端傳媒
2018年5月4日,五四運動99週年之際,支持管中閔的人士與國民黨政治人物在台大發起「新五四運動」,高舉「大學自治」對抗教育部的決定。 攝:蕭茜晴/端傳媒

台灣大學(台大)校長遴選當選人管中閔,在歷經四個月的獨立董事(獨董)、抄襲與兼職的爭議後,被新任教育部長吳茂昆駁回當選資格。支持管中閔的人士與國民黨政治人物在台大發起「新五四運動」,高舉「大學自治」對抗教育部的決定,台大並在臨時校務會議中拒絕重啟遴選,而要求教育部儘速發聘。一次單純的大學校長遴選經過各界不斷加薪添柴,終於演變為無可迴旋、不可溝通的藍綠大戰。

大學自治是指大學不受到外界的非法或是不當干預,以民主方式治理。大學治理包含統治(governance)與管理(management),前者是決策組織,後者是管理人員。台大校長遴選制度是否偏差與管中閔是否適任台大校長,是兩個相關卻未必一致的問題,例如有人可能會因為管中閔面對爭議拒不說明與放任衝突擴大,而認定他不適任台大校長,但卻又基於大學自治而認為教育部不應該介入台大校長遴選。以下我將主要以北美大學的治理體制為對照,比較台灣大學不同的發展路徑,說明管中閔事件既有制度上成因,也有人的問題令事態擴大至不可收拾。

美國大學的「共享統治」與台大的「教授治校」

在美國憲法分權下,教育屬於州政府權限,絕大多數的公立教育機構都屬於州政府所有。通常大學的最高權力機構是董事會,公立學校的董事會多由州政府與議會指派,但是也有如加州大學與密芝根大學(密西根大學),在州政府組織中有專屬的部門;私立大學的董事多由董事會成員自己選任(self-perpetuating),董事的任期從4到12年不等。為了容納更多各界代表,私立大學董事會的規模平均是公立大學的三倍,但是也很少超過50人,遠低於台大校務會議的172人。

美國大學董事會的職責,是決定學校大政方針,包括決定校長人選、監督校長績效、擬定學校發展策略、監督學校財務與評估績效。校長則負責執行董事會的政策,包括領導學校、擬定目標、管理預算、建立評估績效的系統與增加課責性等。儘管董事會為最高權力機構,不過在實務上,許多學術與教學事宜會授權給評議會(senate)負責,包括課程、畢業規定、教授升等、新教授聘任等。評議會主要由校長、教授、學生、系主任、院長、行政人員等組成,董事會只在最後核可。這種董事會與評議會並行的「兩院制」大學,被稱為「共享統治」(shared governance)模式。

相較之下,台灣私立大學也有董事會,但是公立大學則僅有校務會議,以台大為例,校務會議的成員與北美大學的評議會類似,同樣包括校長、教授、學生、系主任、院長、行政人員等,但是有兩點不同:第一,台大校務會議為全校最高權力機構,北美大學則為董事會。第二,如果與加拿大大學平均的評議會成員組成比較,台大的學生代表較少,但是有較多的系主任代表與職員代表,加拿大大學還有些台大所沒有的代表,例如:校友、工會與董事會,不過數目均不多。這代表台大有更為細分的科系,但教授並無組織工會。

這種比較揭露了台大大學自治的特點,從內部組織而言,台大事實上比北美大學更接近「教授治校」的理想型。作為校園最高權力機構,北美大學董事會許多成員並非來自學界,除了政府與議會之外,包括捐款人、校友會、宗教組織等均有代表,而台大的校務會議幾乎清一色都是學校成員,八成以上具有教授身份。身為公立學校的台大恐怕無法想像,如美國州立大學一樣,由教育部指派的校務會議代表,決定包括校長在內的所有重大決策。

台大校長遴選當選人管中閔,在歷經四個月的獨立董事、抄襲與兼職的爭議後,被新任教育部長吳茂昆駁回當選資格。圖為2015年6月27日,台大舉行EMBA 101 級畢業典禮,管中閔在台上致詞。

台大校長遴選當選人管中閔,在歷經四個月的獨立董事、抄襲與兼職的爭議後,被新任教育部長吳茂昆駁回當選資格。圖為2015年6月27日,台大舉行EMBA 101 級畢業典禮,管中閔在台上致詞。攝:Imagine China

從外部與政府關係而言,台大的預算、校長人事與系所的數量與招生名額等,都受到教育部的約束。美國即使是公立大學,校長也只需經由董事會核可,州政府只有在有重大爭議時才會介入大學事務。與美國大學相較,台大一方面受到教育部較多的管制,但是在另一方面,卻享有極大的「教授治校」權限。

美國國家科學體系,資助而不干預大學

不過要理解美國政府與大學的關係,不能僅透過以上的觀察,因為教育雖然屬於州政府權限,但是聯邦政府對塑造大學的影響力,並不亞於州政府。今日美國大學與政府的關係,都受到1945年一份報告的影響。第二次世界大戰尾聲,小羅斯福總統(Franklin Roosevelt)深知原子彈、雷達、盤尼西林與密碼學等科技對美國戰勝的關鍵影響力,因此要求曼哈頓計劃(Manhattan Project)的要角布殊(Vannevar Bush,布希)評估政府應該如何促進研究。布殊後來交給繼位的杜魯門總統(Harry Truman)的報告《科學—無止盡的前沿》(Science—The Endless Frontier),不僅決定了未來數十年美國的科技政策與教育體制,並且塑造美國政府與大學的關係。

《科學》報告中強調基礎科學的重要:「一個在基礎科學知識上依賴他人的國家,無論技工的技術如何進步,必然在工業進步遲緩,在世界貿易的競爭居於弱勢。」但是他不主張如戰時般由政府統籌科技研究,而是由聯邦政府透過契約與獎助來資助非聯邦組織。至於誰能獲得補助,將由不具黨派成見的專家決定,收到資助的組織將可自行決定政策、人員以及研究的方法與範圍。

在《科學》之前,美國的教育支出幾乎都花在中小學教育(K-12),高等教育的預算極為有限,宗教團體與地方組織是主要的贊助者。雖然公立大學由州政府資助成立,但是政府僅有零星的補助與委託計劃外包給大學。《科學》之後,高等教育的支出大幅攀升,聯邦政府成立的國家科學基金會評估各大學與研究機構所提出的基礎研究計劃,彼此競爭以獲得研究經費;政府只提供經費卻不干預大學與研究機構的運作,成為日後國家科學體系、高等教育體制、人才培養、專利政策等標竿。

美國這套國家科學體系逐漸為各國接受,例如英國直到1970年代,大學研究經費都是由學者組成的大學研究經費委員會(University Grants Committee)負責分配預算,大學即使接受了政府補助,並不意味着對政府的政策負有義務,依舊保有相當的自主性,來決定研究項目與科研人員。台灣於1959年成立國家科學委員會,大抵也遵循類似的模式運作。

隱含在這套制度背後的觀點認為,知識體系即使獲取政府的預算,仍然應該由學者而非政府官員治理,因為官員不具有足夠的知識主導與判斷學術的發展;權力來自知識而非金錢,無論是教學、研究與管理,都應該遵循學術的專業標準,由學者生產、消費與控制知識,大學應該是個自主的學術社群。

2018年5月12日,台大在臨時校務會議中拒絕重啟遴選,而要求教育部儘速發聘。

2018年5月12日,台大在臨時校務會議中拒絕重啟遴選,而要求教育部盡速發聘。攝:蕭茜晴/端傳媒

70年代後產業界與大學聯手,公司模式治理

不過這種觀點在1970年代之後面臨嚴重挑戰。由於1973年後各國放棄布雷頓森林(Bretton Woods,布列敦森林)的規範,允許彈性匯率,國際資本流動與國際貿易大幅增加,國際競爭加劇。當時日本通產省的產業政策被視為是經濟高速成長的主因,美國也隨之產生應該以聯邦對大學研究的資助配合國家產業發展的呼聲。與之相對的是歐洲的知識悖論:儘管歐洲國家普遍相信創新知識有助於經濟成長,但是歐洲的高研發投入,卻只換來低創新績效。這使得人們開始懷疑國家只出錢卻完全不加管制的學術社群模式,是否有益創新的最好方法。同時隨着教育與研究經費的快速增加,社會對於政府高額補助大學卻毫無發言權感到不滿,要求對政府預算予以課責(accountability),也產生大學統治模式的變革壓力。

於是,產業界成為政府與大學關係的新成員。對大學而言,產業界是緩解財務壓力與增進學生就業的管道;對政府而言,增強大學與產業界的聯繫,可以促進大學知識的商業化,配合國家發展策略與競爭力。不過當時僅有5%的美國大學專利授權給產業界,因為聯邦政府規定由政府資助研究的知識產權屬於政府,而且為了避免圖利特定廠商的疑慮,政府要大學不可以簽訂獨家授權,而必須開放給各種廠商。既然連競爭對手都可能取得同樣的技術,廠商自然缺乏誘因自大學取得專利授權與技術移轉。

美國國會在1980年通過拜杜法案(Bayh-Dole Act),使得大學可以擁有聯邦政府補助研究智慧財產權,但必須致力於將發明商業化,發明者可以獲得部分收益,還有部分收益必須再投入研究。結果一夕之間,美國大學的研究與專利爆炸性增長,活躍於專利研發的大學增加十倍以上,產生數以百億美元計的經濟活動,與數以千計的新創公司。

美國早於1946年在Georges Doriot(哈佛教授、INSEAD創辦人)與Karl Compton(MIT前校長)等人創始了風險創業投資(venture capital)產業。拜杜法案通過後,風險創投、大學與新創事業的合作蓬勃發展,產生群聚經濟效應,矽谷(Silicon Valley)與128公路區的模式風起雲湧,尤其矽谷的成功,成為各地仿效的對象,大學與產業的密切連結成為新的大學模式。即使是歐洲的大學多屬於政府,傳統上以學術研究與國家文化為重心,見到美國拜杜法案與矽谷模式的成功,也紛紛開始強調產業合作,甚至連英國最強調學術社群治理模式的劍橋與牛津大學也不例外。劍橋大學的賈吉(Judge)商學院,甚至與周邊企業形成產業群聚。

大學增加與產業的連結,減少了大學對政府財政的依賴,但是也引發了利益衝突的憂慮:產學合作在提供大學研究經費的同時,也可以直接給予學者顧問費、授權費甚至公司股票。例如最近發現由石化能源與電力公司合組的Edison Electric Institute,藉由資助大學的研究,來扭曲太陽能能源報告,影響政府的能源管制與政策;1960年代起製糖產業贊助學者研究,淡化糖與疾病的關聯,直到最近才被揭露出來。管中閔事件中的獨董爭議,也屬於此類。

產業不僅在大學事務上的影響力漸增,而且也衝擊現有的大學治理模式。包括美國、英國與澳洲許多大學因此以公司治理模式來取代現有的大學「兩院式」(評議會與董事會)模式,甚至美國以外的公立大學也不例外。

公司治理模式的大學,通常有一個規模小得多的董事會作為最高權力機構。企業的董事會規模通常要比大學小得多,即使市值最高的蘋果公司也僅有17名董事,台灣積體電路公司(台積電)有10名董事。董事數目少,董事會可以針對重大決策事項充分討論與周詳考慮。而研究亦發現,規模越大的企業董事會,決策的品質與效率都會隨之下降。

在公司治理模式的大學中,董事會有董事長一名,而大學校長等行政人員,也更像企業的執行長(CEO)、營運長(COO)與財務長(CFO)。支持者認為,面對大學預算的失控、學生貸款的暴增、國際教育市場的競爭與研究發展的要求,公司治理模式可以有效緩解許多大學在財務的無能與管理的無效率。不過也有人懷疑大學是否適合引進企業的治理模式,例如學者William Brown發現,大學的董事會與企業並不相同,大學董事會的規模與績效的關聯度極低。也有人發現,大學越來越重視能夠商品化的科系,人文科系則逐漸邊緣化。

為何美國公立大學能維持自治,台灣則不行?

從以上簡短的歷史回顧中,我們可以看到美國大學在學術社群、政府與產業三股力量的拉鋸下,逐漸脫離大學作為純學術社群的烏托邦想法,學術與行政兩者逐漸分開,以教授與學生為主體的評議會在學術與教學上享有高度自治,但是在校務行政上則交由校長所領導的行政體系負責,不過董事會仍具有最後的決策權。在學術研究走向方面,聯邦政府會透過經費補助與智慧產權等立法,企業則透過捐款、產學合作與衍生公司,來影響大學決策。最後,有些人主張應該進一步強化行政體系的功能,向企業的公司治理模式靠攏。

為什麼美國由州政府指派的公立大學董事會,包含許多並非大學內的學界人士,卻還能夠維持大學的獨立與自治?這或許是本次管中閔事件中,最常被追問的大學自治問題。嚴格來說,對美國大學自治的敘述雖然大抵正確,卻多少誇張了現狀。事實上隨着產學關係日漸緊密,美國大學對政府經費的依賴程度下降,不少大學都曾經抱怨政府過多的管制已經降低大學的彈性,甚至有些大學還主動要求減少政府某些補助,以換得較多的自主權。(註一)

不過整體來看,這套制度仍然運作良好。除了擔任大學董事者均視為尊榮戮力 以赴之外,主要還是因為美國大學的校譽、學術成就與教學品質,會直接影響校友的捐款、產學合作甚至學費的高低,同時也影響該校的教授薪水、學生的就業市場與校園的設施。

換句話說,是高等教育與市場制度的部分連結給予學校董事正確的誘因。國家的角色則是由州政府與聯邦政府共同促進大學的在地性(如本州居民學費折扣)、公共性(州政府的管制與監管),以及學術研究(聯邦政府對基礎研究的補助)。但是隨着產業力量的增強,也有不少人擔心國家與產業力量在高等教育的失衡。

相較之下,台灣對於公立大學公共性的要求,幾乎排除了董事會模式運作的可能(公立大學僅有校務會議)。例如台灣在1995年通過《國立大學校院校務基金收支及保管運用辦法》,允許國立大學設置校務基金,「提高營運績效以因應高等教育發展趨勢,提升教育品質」,但實際上是因應政府對日漸增加的大學經費挹注不足,並且希望能夠使得大學更有經營的成本效益觀念。從此大學學雜費不需繳給國庫,而可以直接撥入校務基金,但是教育部又擔心大學學費高漲,所以仍然訂定各校學雜費標準的上下限。

市場制度與大學鬆散連結的另一面,就是國家與大學的高度連結,因此產生了國家對大學多如牛毛的管制,例如2011年起的「邁向頂尖大學計劃」(一般稱為五年五百億計劃),則是最近試圖以經費導引台灣大學趨向美國研究型大學制度的嘗試。而且國家對大學的管制雖然由教育部主導,但是大學財政又受到審計部的管制,大學行政主管則受到人事行政局與銓敘部管制。這種權力的分立,反而使得解除管制受到諸多限制。

同時,台灣對於國家的態度十分曖昧,一方面對大學結合市場制度感到懷疑,另一方面,卻又對國家也不信任。由於公眾對教育部的制度信任程度偏低,黨派之爭幾乎使得如果仿效美國由教育部指派公立大學董事,不可能獲得社會多數人的信任。

從本次台大校長遴選來看,社會對教育部的不信任其來有自,駁回遴選結果的新任教育部長吳茂昆對管中閔案早有定見,卻對自身更大的利益衝突爭議視而不見,加上不甚高明的政治手腕,終究還是以人民對國家的信任陪葬。既然市場與國家都不可信,最後只剩下學者的專業知識,於是在教育部的高度管制之下,大學在有限框架中享有很大的「教授治校」權力。

2018年5月4日,「新五四運動」現場,台大椰林大道旁,用以紀念已故校長傅斯年的台大校鐘「傅鐘」被掛上大大的「還我校長」布條與無數黃絲帶。

2018年5月4日,「新五四運動」現場,台大椰林大道旁,用以紀念已故校長傅斯年的台大校鐘「傅鐘」被掛上大大的「還我校長」布條與無數黃絲帶。攝:蕭茜晴/端傳媒

陰魂不散的舊黨國勢力,與台大的「無為自治」

台灣的大學除了學術社群、政府與產業外,還受到黨國官僚體系的影響。過去在威權時期下,台大校長必須兼任國民黨北知青黨部主委,校長由黨國指派,同時每個學院內均有國民黨團體,經常壓制學生運動。1994年,台灣通過《大學法》,中止了官派校長,不過直到民進黨首次執政,依舊是由台大選出兩名校長候選人,再由教育部長圈選。後來政府大體上遵循台大的選擇,直到這次教育部駁回台大的遴選結果。

黨國舊官僚雖然表面退出台大,但是本次部分挺管人士,如台大前校長孫震,便是在威權時期對校園民主與學生運動多所打壓的人士;台大現任校務會議代表官俊榮教授,亦身兼國民黨台大黨部逸仙學會會長。在遴選爭議的過程中,他甚至利用擔任程序委員會主席的機會,排除校長候選人吳瑞北與會,並設下高門檻來避免學生代表連署澄清管案的臨時校務會議,以及眼見無法阻止時,便自己提案支持管中閔,排在學生的釐清議案之前。種種舉措,顯示舊黨國勢力並非完全離開台大校園。

不僅如此,從本次台大校長遴選來看,台大在大學自治這襲華美的袍子下,爬滿妥協與違反程序正義的蝨子。不僅校友會推舉的遴選委員出現黑箱作業,而且當管中閔並未誠實揭露在電信商台灣大哥大擔任獨董,而台灣大哥大副董又擔任遴選委員會委員時,台大遴選委員會並不引以為意。甚至,在外界批評後,調查也顯示無論是推薦的校務代表與遴選委員均有部分事前不知的情況下,遴選委員會仍拒絕處理,反而編造了極其荒謬的公開資訊說來掩蓋程序失當。

同樣的,對於管中閔的抄襲指控,台大學術倫理委員會也以會議論文非正式論文為由不予處理。當披露管中閔在手續未完備之前就先行在台灣大哥大兼職時,台大人事室則以歷史共業處之。直到最後校務會議的學生代表提出議案,試圖釐清真相與表明態度時,台大校務會議竟然將所有的議案擱置。台大這種「不戰、不和、不守、不死、不降、不走」的現代葉名琛態度,豈有半點大學自治的精神?

大學自治不是最終目的

學界一般認為,這次的管中閔事件乃是源自台大的派系之爭,雖然派系無可避免,但是派系之爭的強度,其實受到制度的影響。相較北美大學校長的秘密遴選,歐陸許多國家的大學校長則多由教授(有時包括學生)決定,有時則分兩階段由評議會與董事會共同決定,還有不少國家選出校長後,仍然需要政府任命。

台大則同時融合了歐洲的選舉制度與北美的遴選制度,第一階段由校務會議選舉產生候選人,再交由遴選委員會遴選,最後由教育部聘任,希望能同時兼顧校園民主與詳細考察候選人的優點。採取這種三階段制度的原因是:一來台大160億元台幣的預算中,很大一部分來自政府,政府負有監督之責,再者台大的公共性不容秘密投票,最後校園民主與教授治校的要求,希望能盡可能促進教授參與。

可是結果往往事與願違,因為校務會議、遴選委員會與教育部三個不同的關卡,代表三種不同的特質,既然理論上每一道關卡都可能成為否決點,最後只有極少數的人才能同時通過三道關卡,包括深諳選舉之道、隸屬校內派系、與通常來自商界的校外遴選委員關係良好、並且政治屬性正確。因此不意外的,這套遴選制度相當程度上排除了外來優秀人才,使得大學校長的遴選日漸狹隘,最終成為校內派系之間的戰場。

其實大學自治本身不是目的,而是為了學術自主,甚至學術自主也不是最終目的,而是什麼樣的體制最有利於產生、傳遞與利用知識?Michael Polanyi在《科學共和國》中為了學術社群自主與知識生產之間的共生關係,做了強而有力的辯護。他認為只有科學家在公開資訊下獨立研究才能達成彼此協調的結果,如同「看不見的手」協調個人行為以達成公益一樣,只是這裏的機制是專業標準而非價格。他因此主張,分權的科學研究會比國家集權領導的研究更有利於知識進步,在這個意義上他強調學術自主的價值,從而為了大學自治鋪路。無論Polanyi的論點正確與否,都提醒了我們對大學自治的討論終究必須考慮知識的生產制度,才不至本末倒置。

(沈榮欽,加拿大約克大學副教授,專長在策略管理與組織經濟學)

註一:至於為什麼在大學董事會中,多數並非大學內的學界人士?這並不全然是因為校友、捐款者、宗教組織與政府指派的原因,還因為相較於上市公司,大學缺乏外部監督機制。一般企業的董事會中會包括公司內部的股東與CEO,與外部的獨立董事;董事監督CEO,獨立董事則避免董事與CEO勾結,傷害小股東權益。大學受到教育局的管制,如同上市公司受到「證券交易委員會」的管制,但是上市公司外部還有股票市場與併購市場的監督:股票市場提供公司經營績效的指標,併購市場則是公司治理失效時,外部最後的監督手段。根據Eugene Fama等人的理論,股票市場與併購市場的監督制度的存在,可以解釋為何董事與CEO可有較大的影響力。大學因為缺乏股票市場與併購市場,如果有過多的大學內部學術界人士擔任董事,他們會比外界出身的董事,享有過大的權力,這或許是為何大學多由外部人士擔任的原因。

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