评论｜管中闵争议：美国大学自治的真象，与台大“教授治校”的制度缺憾

台湾大学（台大）校长遴选当选人管中闵，在历经四个月的独立董事（独董）、抄袭与兼职的争议后，被新任教育部长吴茂昆驳回当选资格。支持管中闵的人士与国民党政治人物在台大发起“新五四运动”，高举“大学自治”对抗教育部的决定，台大并在临时校务会议中拒绝重启遴选，而要求教育部尽速发聘。一次单纯的大学校长遴选经过各界不断加薪添柴，终于演变为无可回旋、不可沟通的蓝绿大战。

大学自治是指大学不受到外界的非法或是不当干预，以民主方式治理。大学治理包含统治（governance）与管理（management），前者是决策组织，后者是管理人员。台大校长遴选制度是否偏差与管中闵是否适任台大校长，是两个相关却未必一致的问题，例如有人可能会因为管中闵面对争议拒不说明与放任冲突扩大，而认定他不适任台大校长，但却又基于大学自治而认为教育部不应该介入台大校长遴选。以下我将主要以北美大学的治理体制为对照，比较台湾大学不同的发展路径，说明管中闵事件既有制度上成因，也有人的问题令事态扩大至不可收拾。

美国大学的“共享统治”与台大的“教授治校”

在美国宪法分权下，教育属于州政府权限，绝大多数的公立教育机构都属于州政府所有。通常大学的最高权力机构是董事会，公立学校的董事会多由州政府与议会指派，但是也有如加州大学与密歇根大学，在州政府组织中有专属的部门；私立大学的董事多由董事会成员自己选任（self-perpetuating），董事的任期从4到12年不等。为了容纳更多各界代表，私立大学董事会的规模平均是公立大学的三倍，但是也很少超过50人，远低于台大校务会议的172人。

美国大学董事会的职责，是决定学校大政方针，包括决定校长人选、监督校长绩效、拟定学校发展策略、监督学校财务与评估绩效。校长则负责执行董事会的政策，包括领导学校、拟定目标、管理预算、建立评估绩效的系统与增加课责性等。尽管董事会为最高权力机构，不过在实务上，许多学术与教学事宜会授权给评议会（senate）负责，包括课程、毕业规定、教授升等、新教授聘任等。评议会主要由校长、教授、学生、系主任、院长、行政人员等组成，董事会只在最后核可。这种董事会与评议会并行的“两院制”大学，被称为“共享统治”（shared governance）模式。

相较之下，台湾私立大学也有董事会，但是公立大学则仅有校务会议，以台大为例，校务会议的成员与北美大学的评议会类似，同样包括校长、教授、学生、系主任、院长、行政人员等，但是有两点不同：第一，台大校务会议为全校最高权力机构，北美大学则为董事会。第二，如果与加拿大大学平均的评议会成员组成比较，台大的学生代表较少，但是有较多的系主任代表与职员代表，加拿大大学还有些台大所没有的代表，例如：校友、工会与董事会，不过数目均不多。这代表台大有更为细分的科系，但教授并无组织工会。

这种比较揭露了台大大学自治的特点，从内部组织而言，台大事实上比北美大学更接近“教授治校”的理想型。作为校园最高权力机构，北美大学董事会许多成员并非来自学界，除了政府与议会之外，包括捐款人、校友会、宗教组织等均有代表，而台大的校务会议几乎清一色都是学校成员，八成以上具有教授身份。身为公立学校的台大恐怕无法想像，如美国州立大学一样，由教育部指派的校务会议代表，决定包括校长在内的所有重大决策。

从外部与政府关系而言，台大的预算、校长人事与系所的数量与招生名额等，都受到教育部的约束。美国即使是公立大学，校长也只需经由董事会核可，州政府只有在有重大争议时才会介入大学事务。与美国大学相较，台大一方面受到教育部较多的管制，但是在另一方面，却享有极大的“教授治校”权限。

美国国家科学体系，资助而不干预大学

不过要理解美国政府与大学的关系，不能仅透过以上的观察，因为教育虽然属于州政府权限，但是联邦政府对塑造大学的影响力，并不亚于州政府。今日美国大学与政府的关系，都受到1945年一份报告的影响。第二次世界大战尾声，小罗斯福总统（Franklin Roosevelt）深知原子弹、雷达、盘尼西林与密码学等科技对美国战胜的关键影响力，因此要求曼哈顿计划（Manhattan Project）的要角布什（Vannevar Bush，布希）评估政府应该如何促进研究。布什后来交给继位的杜鲁门总统（Harry Truman）的报告《科学—无止尽的前沿》（Science—The Endless Frontier），不仅决定了未来数十年美国的科技政策与教育体制，并且塑造美国政府与大学的关系。

《科学》报告中强调基础科学的重要：“一个在基础科学知识上依赖他人的国家，无论技工的技术如何进步，必然在工业进步迟缓，在世界贸易的竞争居于弱势。”但是他不主张如战时般由政府统筹科技研究，而是由联邦政府透过契约与奖助来资助非联邦组织。至于谁能获得补助，将由不具党派成见的专家决定，收到资助的组织将可自行决定政策、人员以及研究的方法与范围。

在《科学》之前，美国的教育支出几乎都花在中小学教育（K-12），高等教育的预算极为有限，宗教团体与地方组织是主要的赞助者。虽然公立大学由州政府资助成立，但是政府仅有零星的补助与委托计划外包给大学。《科学》之后，高等教育的支出大幅攀升，联邦政府成立的国家科学基金会评估各大学与研究机构所提出的基础研究计划，彼此竞争以获得研究经费；政府只提供经费却不干预大学与研究机构的运作，成为日后国家科学体系、高等教育体制、人才培养、专利政策等标竿。

美国这套国家科学体系逐渐为各国接受，例如英国直到1970年代，大学研究经费都是由学者组成的大学研究经费委员会（University Grants Committee）负责分配预算，大学即使接受了政府补助，并不意味着对政府的政策负有义务，依旧保有相当的自主性，来决定研究项目与科研人员。台湾于1959年成立国家科学委员会，大抵也遵循类似的模式运作。

隐含在这套制度背后的观点认为，知识体系即使获取政府的预算，仍然应该由学者而非政府官员治理，因为官员不具有足够的知识主导与判断学术的发展；权力来自知识而非金钱，无论是教学、研究与管理，都应该遵循学术的专业标准，由学者生产、消费与控制知识，大学应该是个自主的学术社群。

70年代后产业界与大学联手，公司模式治理

不过这种观点在1970年代之后面临严重挑战。由于1973年后各国放弃布雷顿森林（Bretton Woods，布列敦森林）的规范，允许弹性汇率，国际资本流动与国际贸易大幅增加，国际竞争加剧。当时日本通产省的产业政策被视为是经济高速成长的主因，美国也随之产生应该以联邦对大学研究的资助配合国家产业发展的呼声。与之相对的是欧洲的知识悖论：尽管欧洲国家普遍相信创新知识有助于经济成长，但是欧洲的高研发投入，却只换来低创新绩效。这使得人们开始怀疑国家只出钱却完全不加管制的学术社群模式，是否有益创新的最好方法。同时随着教育与研究经费的快速增加，社会对于政府高额补助大学却毫无发言权感到不满，要求对政府预算予以课责（accountability），也产生大学统治模式的变革压力。

于是，产业界成为政府与大学关系的新成员。对大学而言，产业界是缓解财务压力与增进学生就业的管道；对政府而言，增强大学与产业界的联系，可以促进大学知识的商业化，配合国家发展策略与竞争力。不过当时仅有5%的美国大学专利授权给产业界，因为联邦政府规定由政府资助研究的知识产权属于政府，而且为了避免图利特定厂商的疑虑，政府要大学不可以签订独家授权，而必须开放给各种厂商。既然连竞争对手都可能取得同样的技术，厂商自然缺乏诱因自大学取得专利授权与技术移转。

美国国会在1980年通过拜杜法案（Bayh-Dole Act），使得大学可以拥有联邦政府补助研究智慧财产权，但必须致力于将发明商业化，发明者可以获得部分收益，还有部分收益必须再投入研究。结果一夕之间，美国大学的研究与专利爆炸性增长，活跃于专利研发的大学增加十倍以上，产生数以百亿美元计的经济活动，与数以千计的新创公司。

美国早于1946年在Georges Doriot（哈佛教授、INSEAD创办人）与Karl Compton（MIT前校长）等人创始了风险创业投资（venture capital）产业。拜杜法案通过后，风险创投、大学与新创事业的合作蓬勃发展，产生群聚经济效应，硅谷（Silicon Valley）与128公路区的模式风起云涌，尤其硅谷的成功，成为各地仿效的对象，大学与产业的密切连结成为新的大学模式。即使是欧洲的大学多属于政府，传统上以学术研究与国家文化为重心，见到美国拜杜法案与硅谷模式的成功，也纷纷开始强调产业合作，甚至连英国最强调学术社群治理模式的剑桥与牛津大学也不例外。剑桥大学的贾吉（Judge）商学院，甚至与周边企业形成产业群聚。

大学增加与产业的连结，减少了大学对政府财政的依赖，但是也引发了利益冲突的忧虑：产学合作在提供大学研究经费的同时，也可以直接给予学者顾问费、授权费甚至公司股票。例如最近发现由石化能源与电力公司合组的Edison Electric Institute，借由资助大学的研究，来扭曲太阳能能源报告，影响政府的能源管制与政策；1960年代起制糖产业赞助学者研究，淡化糖与疾病的关联，直到最近才被揭露出来。管中闵事件中的独董争议，也属于此类。

产业不仅在大学事务上的影响力渐增，而且也冲击现有的大学治理模式。包括美国、英国与澳大利亚许多大学因此以公司治理模式来取代现有的大学“两院式”（评议会与董事会）模式，甚至美国以外的公立大学也不例外。

公司治理模式的大学，通常有一个规模小得多的董事会作为最高权力机构。企业的董事会规模通常要比大学小得多，即使市值最高的苹果公司也仅有17名董事，台湾积体电路公司（台积电）有10名董事。董事数目少，董事会可以针对重大决策事项充分讨论与周详考虑。而研究亦发现，规模越大的企业董事会，决策的品质与效率都会随之下降。

在公司治理模式的大学中，董事会有董事长一名，而大学校长等行政人员，也更像企业的执行长（CEO）、营运长（COO）与财务长（CFO）。支持者认为，面对大学预算的失控、学生贷款的暴增、国际教育市场的竞争与研究发展的要求，公司治理模式可以有效缓解许多大学在财务的无能与管理的无效率。不过也有人怀疑大学是否适合引进企业的治理模式，例如学者William Brown发现，大学的董事会与企业并不相同，大学董事会的规模与绩效的关联度极低。也有人发现，大学越来越重视能够商品化的科系，人文科系则逐渐边缘化。

为何美国公立大学能维持自治，台湾则不行？

从以上简短的历史回顾中，我们可以看到美国大学在学术社群、政府与产业三股力量的拉锯下，逐渐脱离大学作为纯学术社群的乌托邦想法，学术与行政两者逐渐分开，以教授与学生为主体的评议会在学术与教学上享有高度自治，但是在校务行政上则交由校长所领导的行政体系负责，不过董事会仍具有最后的决策权。在学术研究走向方面，联邦政府会透过经费补助与智慧产权等立法，企业则透过捐款、产学合作与衍生公司，来影响大学决策。最后，有些人主张应该进一步强化行政体系的功能，向企业的公司治理模式靠拢。

为什么美国由州政府指派的公立大学董事会，包含许多并非大学内的学界人士，却还能够维持大学的独立与自治？这或许是本次管中闵事件中，最常被追问的大学自治问题。严格来说，对美国大学自治的叙述虽然大抵正确，却多少夸张了现状。事实上随着产学关系日渐紧密，美国大学对政府经费的依赖程度下降，不少大学都曾经抱怨政府过多的管制已经降低大学的弹性，甚至有些大学还主动要求减少政府某些补助，以换得较多的自主权。（注一）

不过整体来看，这套制度仍然运作良好。除了担任大学董事者均视为尊荣戮力
以赴之外，主要还是因为美国大学的校誉、学术成就与教学品质，会直接影响校友的捐款、产学合作甚至学费的高低，同时也影响该校的教授薪水、学生的就业市场与校园的设施。

换句话说，是高等教育与市场制度的部分连结给予学校董事正确的诱因。国家的角色则是由州政府与联邦政府共同促进大学的在地性（如本州居民学费折扣）、公共性（州政府的管制与监管），以及学术研究（联邦政府对基础研究的补助）。但是随着产业力量的增强，也有不少人担心国家与产业力量在高等教育的失衡。

相较之下，台湾对于公立大学公共性的要求，几乎排除了董事会模式运作的可能（公立大学仅有校务会议）。例如台湾在1995年通过《国立大学校院校务基金收支及保管运用办法》，允许国立大学设置校务基金，“提高营运绩效以因应高等教育发展趋势，提升教育品质”，但实际上是因应政府对日渐增加的大学经费挹注不足，并且希望能够使得大学更有经营的成本效益观念。从此大学学杂费不需缴给国库，而可以直接拨入校务基金，但是教育部又担心大学学费高涨，所以仍然订定各校学杂费标准的上下限。

市场制度与大学松散连结的另一面，就是国家与大学的高度连结，因此产生了国家对大学多如牛毛的管制，例如2011年起的“迈向顶尖大学计划”（一般称为五年五百亿计划），则是最近试图以经费导引台湾大学趋向美国研究型大学制度的尝试。而且国家对大学的管制虽然由教育部主导，但是大学财政又受到审计部的管制，大学行政主管则受到人事行政局与铨叙部管制。这种权力的分立，反而使得解除管制受到诸多限制。

同时，台湾对于国家的态度十分暧昧，一方面对大学结合市场制度感到怀疑，另一方面，却又对国家也不信任。由于公众对教育部的制度信任程度偏低，党派之争几乎使得如果仿效美国由教育部指派公立大学董事，不可能获得社会多数人的信任。

从本次台大校长遴选来看，社会对教育部的不信任其来有自，驳回遴选结果的新任教育部长吴茂昆对管中闵案早有定见，却对自身更大的利益冲突争议视而不见，加上不甚高明的政治手腕，终究还是以人民对国家的信任陪葬。既然市场与国家都不可信，最后只剩下学者的专业知识，于是在教育部的高度管制之下，大学在有限框架中享有很大的“教授治校”权力。

阴魂不散的旧党国势力，与台大的“无为自治”

台湾的大学除了学术社群、政府与产业外，还受到党国官僚体系的影响。过去在威权时期下，台大校长必须兼任国民党北知青党部主委，校长由党国指派，同时每个学院内均有国民党团体，经常压制学生运动。1994年，台湾通过《大学法》，中止了官派校长，不过直到民进党首次执政，依旧是由台大选出两名校长候选人，再由教育部长圈选。后来政府大体上遵循台大的选择，直到这次教育部驳回台大的遴选结果。

党国旧官僚虽然表面退出台大，但是本次部分挺管人士，如台大前校长孙震，便是在威权时期对校园民主与学生运动多所打压的人士；台大现任校务会议代表官俊荣教授，亦身兼国民党台大党部逸仙学会会长。在遴选争议的过程中，他甚至利用担任程序委员会主席的机会，排除校长候选人吴瑞北与会，并设下高门槛来避免学生代表连署澄清管案的临时校务会议，以及眼见无法阻止时，便自己提案支持管中闵，排在学生的厘清议案之前。种种举措，显示旧党国势力并非完全离开台大校园。

不仅如此，从本次台大校长遴选来看，台大在大学自治这袭华美的袍子下，爬满妥协与违反程序正义的虱子。不仅校友会推举的遴选委员出现黑箱作业，而且当管中闵并未诚实揭露在电信商台湾大哥大担任独董，而台湾大哥大副董又担任遴选委员会委员时，台大遴选委员会并不引以为意。甚至，在外界批评后，调查也显示无论是推荐的校务代表与遴选委员均有部分事前不知的情况下，遴选委员会仍拒绝处理，反而编造了极其荒谬的公开信息说来掩盖程序失当。

同样的，对于管中闵的抄袭指控，台大学术伦理委员会也以会议论文非正式论文为由不予处理。当披露管中闵在手续未完备之前就先行在台湾大哥大兼职时，台大人事室则以历史共业处之。直到最后校务会议的学生代表提出议案，试图厘清真相与表明态度时，台大校务会议竟然将所有的议案搁置。台大这种“不战、不和、不守、不死、不降、不走”的现代叶名琛态度，岂有半点大学自治的精神？

大学自治不是最终目的

学界一般认为，这次的管中闵事件乃是源自台大的派系之争，虽然派系无可避免，但是派系之争的强度，其实受到制度的影响。相较北美大学校长的秘密遴选，欧陆许多国家的大学校长则多由教授（有时包括学生）决定，有时则分两阶段由评议会与董事会共同决定，还有不少国家选出校长后，仍然需要政府任命。

台大则同时融合了欧洲的选举制度与北美的遴选制度，第一阶段由校务会议选举产生候选人，再交由遴选委员会遴选，最后由教育部聘任，希望能同时兼顾校园民主与详细考察候选人的优点。采取这种三阶段制度的原因是：一来台大160亿元台币的预算中，很大一部分来自政府，政府负有监督之责，再者台大的公共性不容秘密投票，最后校园民主与教授治校的要求，希望能尽可能促进教授参与。

可是结果往往事与愿违，因为校务会议、遴选委员会与教育部三个不同的关卡，代表三种不同的特质，既然理论上每一道关卡都可能成为否决点，最后只有极少数的人才能同时通过三道关卡，包括深谙选举之道、隶属校内派系、与通常来自商界的校外遴选委员关系良好、并且政治属性正确。因此不意外的，这套遴选制度相当程度上排除了外来优秀人才，使得大学校长的遴选日渐狭隘，最终成为校内派系之间的战场。

其实大学自治本身不是目的，而是为了学术自主，甚至学术自主也不是最终目的，而是什么样的体制最有利于产生、传递与利用知识？Michael Polanyi在《科学共和国》中为了学术社群自主与知识生产之间的共生关系，做了强而有力的辩护。他认为只有科学家在公开信息下独立研究才能达成彼此协调的结果，如同“看不见的手”协调个人行为以达成公益一样，只是这里的机制是专业标准而非价格。他因此主张，分权的科学研究会比国家集权领导的研究更有利于知识进步，在这个意义上他强调学术自主的价值，从而为了大学自治铺路。无论Polanyi的论点正确与否，都提醒了我们对大学自治的讨论终究必须考虑知识的生产制度，才不至本末倒置。

（沈荣钦，加拿大约克大学副教授，专长在策略管理与组织经济学）

注一：至于为什么在大学董事会中，多数并非大学内的学界人士？这并不全然是因为校友、捐款者、宗教组织与政府指派的原因，还因为相较于上市公司，大学缺乏外部监督机制。一般企业的董事会中会包括公司内部的股东与CEO，与外部的独立董事；董事监督CEO，独立董事则避免董事与CEO勾结，伤害小股东权益。大学受到教育局的管制，如同上市公司受到“证券交易委员会”的管制，但是上市公司外部还有股票市场与并购市场的监督：股票市场提供公司经营绩效的指标，并购市场则是公司治理失效时，外部最后的监督手段。根据Eugene Fama等人的理论，股票市场与并购市场的监督制度的存在，可以解释为何董事与CEO可有较大的影响力。大学因为缺乏股票市场与并购市场，如果有过多的大学内部学术界人士担任董事，他们会比外界出身的董事，享有过大的权力，这或许是为何大学多由外部人士担任的原因。