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強震鑄就的「防災型都更」:老屋拆除改建,一定會更安全嗎?

在農曆年前撼動全台的花蓮地震,已屆滿三個月,在災區逐步復健的同時,被視為防災方案的「危老建築都更重建」也加快腳步進行中。拆老屋、建新屋,會是城市防災的萬靈丹嗎?


在前年美濃大地震之後,政府火速推出《都市危險及老舊建築物加速重建條例》,在2017年4月25日在立法院三讀通過。但老屋拆除改建一定有利防災嗎? 攝:Stanley Leung/端傳媒
在前年美濃大地震之後,政府火速推出《都市危險及老舊建築物加速重建條例》,在2017年4月25日在立法院三讀通過。但老屋拆除改建一定有利防災嗎? 攝:Stanley Leung/端傳媒

今天,正是花蓮大地震滿三週月的日子。截至目前為止,花蓮也仍舊面對著各種災後重建的挑戰,震災影響所及,「防災型都更」的提案也重新出現在公眾視野中。事實上,在前年美濃大地震之後,政府火速推出《都市危險及老舊建築物加速重建條例》(以下簡稱《危老條例》),在2017年4月25日在立法院三讀通過。因數次地震災難而生的「防災型都更」,正在逐步改變台灣的城市樣貌,但,它會是防災萬靈丹嗎?

《都更條例》卡關,《危老條例》先行

《危老條例》從2016年12月29號行政院推出草案,到立法完成,只花了短短四個多月。相較起自2013年遭宣告違憲,應限期修法的《都更條例》,到目前為止,只完成了經違憲宣告確定的寥寥數條條文,整部都更條例仍待大幅翻修。《都更條例》草案在立法院歷經兩屆立委的攻防,上個月才剛通過立院初審。

《危老條例》不僅在立法速度走了「快速通關」大道,在原始行政院版的草案中,更是賦予《危老條例》的申請案諸多豁免既有法規限制的特權,包括不受都市計畫法高度限制、無須審議即齊頭式給予容積獎勵、沒有最小基地面積限制、重建後若未移轉則終身房屋稅減半、完全不考慮文化資產…等等。引發民間、學者一片撻伐,批評《危老條例》是「都更太上皇」,也遭自家執政黨籍立委尤美女、吳思瑤批評道:危老條例不能另開一條都更的高速公路。

在學界與公民團體的反彈聲浪中,立院立委仍然連續兩天,加緊趕工通過此案,也將行政院草案作了部分修正。最終的版本將上述部分過於寬鬆的認定與特權取消,也在法規中設定了此法案的落日時間,給定10年的申請期限,看似部分回應了民間的批評聲音。

政府宣稱《危老條例》的推出,是為了加速都市老屋的汰舊建新,促使建物的耐震能力提升。然而若回顧整個立法的宗旨與修法的攻防過程,我們卻會發現,《危老條例》所宣稱要達成的防災目標和實際上《危老條例》所提供的法令工具之間有著相當大的落差。《危老條例》最關鍵的制度設計,是提供不限基地大小的房屋一定成數的容積獎勵,「鼓勵」屋主自行進行重建。

然而,這導致重點被聚焦在個別老屋重建,卻不處理社區共同的防災避難空間與動線,是將共同的防災責任轉移為零碎化個別安全。相對起政府對於《危老條例》的政策僅著重於個體化的建築防災,反對者則認為政府更應有總體的防災觀點,過度的容積獎勵將造成更多環境負擔,反而更不利都市防災。

究竟這樣的《危老條例》是怎樣煉成的?從震災的政治中,看到政客們透過模糊曖昧的字眼、精心編排的資料、選擇性強調的統計數字,將有利於執政及房地產市場的政策,操作為唯一的政策方案,而將「防災」政策本應強調的集體生活環境的安全,悄悄的調換為「經濟」政策中私人財產的安全。

從震災的政治中,看到政客們透過模糊曖昧的字眼、精心編排的資料、選擇性強調的統計數字,將有利於執政及房地產市場的政策,操作為唯一的政策方案,而將「防災」政策本應強調的集體生活環境的安全,悄悄的調換為「經濟」政策中私人財產的安全。
從震災的政治中,看到政客們透過模糊曖昧的字眼、精心編排的資料、選擇性強調的統計數字,將有利於執政及房地產市場的政策,操作為唯一的政策方案,而將「防災」政策本應強調的集體生活環境的安全,悄悄的調換為「經濟」政策中私人財產的安全。攝:Stanley Leung/端傳媒

而去年《危老條例》的提出與通過,看似在震災急性期之後,重新喚起了媒體關注地震災間的防災準備議題,「防災型都更」也成為《危老條例》修法期間一再被提起的關鍵字,但具體過程又是如何?以下則回顧《危老條例》的立法過程與政策背景,重建政策的脈絡,以進一步探討台灣的震災政治。

若要理解《危老條例》制訂的背景,必須要往前理解台灣「防災型都更」政策概念的發展歷程。防災型都更可以說是台灣獨步世界的新創作,每個人都可朗朗上口,但弔詭的是,在眾多政策文件中,從未出現過清楚的操作型定義,幾乎可說是「一個防災都更,各自表述」。在北市府自行公佈的QA中,對於「防災型都更是什麼」的定義是:「本府推動之都市更新方案,皆屬防災型都更政策」,意味著只要是都市更新後的建築,就一定比之前舊建築更具防災能力。這樣的標準,可以說沒有任何鑑別度可言,卻在震災政治上發揮了巨大宣傳效果。

防災型都更:扭轉都更污名、救經濟

「防災型都更」成為震災政治關鍵字的起源,是在2013年7月,當時任職內政部長的台大土木系教授李鴻源,首度將這組字眼連綴起來,並宣稱內政部即將推出防災型都更的行動計畫。回顧「防災型都更」推動的背景,起初並非單純為了推動「防災」目的而推出,而是為了解決由政府強拆文林苑王家後引發強烈抗爭與社會共鳴,間接導致都更停滯的問題。

在2011年文林苑抗爭後,都更政策頓時和強拆民宅、居住不正義、侵害人民財產權等印象劃上等號。這場抗爭不但讓郝市府灰頭土臉,都更政策執行以來的各種困難,伴隨高度社會衝突與不信任,也讓名列馬英九總統的愛台十二項建設的都更政策,變得格外黯淡。在2013年4月,隨著文林苑抗爭所帶動的檢討聲浪,大法官709號釋憲文的出爐,宣告都更條例的部分條文違憲(卻未包括第36條「強拆條款」)。違憲的釋憲文像是以法律權威重擊了強調自己是「依法行政」而執行強拆的官方,也讓都更條例更加奄奄一息。

士林王家(文林苑)都更案

士林王家,位於台北市士林區文林路附近。自2002年起,台北市政府以「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞,建築物排列不良或道路灣曲狹小,足以妨害公共運輸或公共安全」為由,將當地街廓劃入都市更新範圍,由樂揚建設擔任實施者,負責興建「文林苑」住宅大樓。但王家表明不同意,向市政府與內政部提出多項訴訟,要求將自家房屋排除在都市更新範圍外。法院依法判決王家敗訴,卻同時引發《都市更新條例》違憲爭議,引發社會關注,聲援王家。2012年3月28日,台北市政府依判決結果拆除王家住宅,引發警民激烈衝突,聲援者返回遭拆除的基地上自行搭建組合屋,宣示長期抗戰,多次與建商保全人員發生肢體衝突。此案造成全台都更幾近停擺等情況,在王家與其他都更社區不同意戶共同聲請釋憲後,大法官做成709號解釋,認定《都市更新條例》多項條文不符憲法要求之正當法律程序,宣告違憲。

「近來國內都更腳步因文林苑事件放緩下來,府院已有共識,盼藉由防災型都更、由上而下找尋新突破口。昨天李鴻源分別在行政院、國民黨中常會,向江揆與身兼國民黨主席的馬總統報告防災型都更,馬江兩人裁示,防災型都更要快點做,同時要讓民間不怕談防災都更。」

都更法規未來需要因應釋憲而需修改,也大大增加開發者的不確定性與可預見的行政成本。在這樣的社會氛圍下,由一位形象正面、看似不謀私利的大砲型學者所提出的「防災型都更」,彷彿是荒漠中的新綠洲,得到業界、官方的一片唱和。

李鴻源不斷鼓吹並宣傳「防災型都更」的益處,既是綜合型的國土政策,又非炒短線、拼價位的房地產開發,既可防災,又兼顧社福功能,可打房又可拼經濟,好處無窮。甚至在下野後,仍持續講述他夭折的規劃方案,砲轟中央長官、阻擋政策。連角逐台北市長的諸位候選人,也紛紛向李鴻源討教如何推動「防災型都更」。

事實上,防災和都更的連結絕對不是新概念,都更條例在九二一災後,便作為災區重建的重要工具;在文林苑強拆發生時,針對社會所質疑都更僅滿足了財產增值的私益,公益性不足的問題,都更推動者更咬緊了「防災」兩字,不斷宣稱都更的公益性就彰顯在「防災」上。

最樂於敲「防災型都更」邊鼓的,除了建商之外,還包括部分經濟學者。他們認為,對於台灣疲緩的經濟來說,都更是擴大內需的靈丹妙藥。
最樂於敲「防災型都更」邊鼓的,除了建商之外,還包括部分經濟學者。他們認為,對於台灣疲緩的經濟來說,都更是擴大內需的靈丹妙藥。攝:Patrick Lin/AFP/Getty Iamges

最樂於敲「防災型都更」邊鼓的,除了建商之外,還包括部分經濟學者。他們認為,對於台灣疲緩的經濟來說,都更是擴大內需的靈丹妙藥。時任台灣經濟研究院院長的林建甫,即為文指出:「根據 2016年2月17日主計總處公布之資料,預測2016年民間消費實質成長率只有1.36%,且占GDP的比重跌到只剩 52.22%。比起 2009年的55.36% ,顯然這幾年消費比出口、投資等項目衰退得更多,這是十分嚴重的警訊。…若政府能落實『都市更新』的推動,『房市投資』有望成為拉動經濟成長的小馬車」林建甫更認為,藉由防災都更,可以「將危機化為經濟成長的動力」。

防災型都更推出的初衷並非純為防災,而是有其經濟目的。希望藉著「防災」之名,去除都更污名,期待能為遲緩的都更開發市場添加動能,進而擴大內需。但即使如此,從營建署2013年所提出的防災型都更來看,當時對於「防災」的考量除了單體建築的改建之外,仍帶有調整區域開發強度、變更易致災基地的土地使用強度、調整都市機能的企圖。總體而言,雖然仍有缺陷,當年營建署版本的防災型都更仍有值得肯定的地方。

但,李鴻源自內政部長一職卸任後,在電視節目專訪上說明防災型都更的操作模式,更像是擬仿的巴黎奧斯曼計畫。雖然奧斯曼打造了全新的花都巴黎,但也幾乎摧毀了巴黎中世紀以來建築的樣貌,更直接造成大規模的拆遷。李鴻源以台北101旁邊的9公頃的陸軍保養廠釋出土地為例,利用公有土地蓋20棟40層樓的大樓,把周邊所有居民都遷進去,再將周邊老舊建築改建為更耐震、低密度的豪宅。

奧斯曼

Baron Georges-Eugène Haussmann(1809-1891),自1853年至1871年間擔任巴黎首長,在拿破崙三世委託下,進行巴黎改造計畫。奧斯曼拆除大多數的中世紀建築,以輻射狀的林蔭大道取而代之,建置下水道、公園綠地、歌劇院與現代化市場,大規模的拆遷重建計畫,改寫了巴黎城市紋理。奧斯曼打造的新巴黎計畫執著線條、講求對稱,被班雅明稱為「拿破崙帝國主義的紀念碑」,也讓巴黎成為十九世紀公認的現代性之都。批評者認為奧斯曼的計畫留下了龐大的債務,破壞了巴黎的原有的經濟、文化與社會環境,排除下層階級,擴大貧富差距。

李鴻源在2015年接受媒體訪問時,講得直白,「台北只要有五個這樣的案子,二十年之內,所有老舊建築物淘汰掉,生命財產確保,都市變漂亮了,然後我蓋出來的房子十分之一是社會住宅,地是國防部的,我用房子跟他它換土地,根據我們營建署的精算,在101旁邊的房子,我一坪賣八十萬,旁邊賣多少?一坪兩百萬。這是最高明的打房...然後二十年內公共建設做不完,這是最大的振興經濟方案,一次解決所有的問題,然後從頭到尾,政府不用花一毛錢。」姑且不論對於城市歷史紋理的破壞與可能帶來迫遷的社會成本,真要執行這樣的規劃鴻圖偉業,也只有在政治權力高度集中的國家才有辦法做到。

作為防災政策,建築重建成本高、期程長、整合意見成敗難料,難以短期內大規模推動,反而是對症下藥進行結構補強和整修,比較能看到防災的具體成效;但僅是結構補強無法增加房地產市場的活絡,也無法帶動土建投資,幫銀行消化爛頭寸。因此,推倒重建才是更加受到政治人物青睞的作法。

2014年,是馬英九政府執政第二任期的最後一年,苦於民調低迷,馬政府將最後一年的政策目標訂為全力拼經濟。2014年2月,總統馬英九、行政院長江宜樺決定更換內閣閣員,李鴻源內政部長一職遭拔除,但李不願接受江宜樺提出建議他改任政務委員的提案,因而離開中央政府。李鴻源充滿豪情壯志,以公辦模式進行的大規模「防災型都更」也人去政亡。內政部繼任部長陳威仁明確表示,都更雖然仍然會推動,但策略與進行方式會重新檢討,「防災型」都更名稱將修改,地方簡易型都更將考量納入中央政策。

此時,「防災型都更」的大規模公辦都更構想不再被強調,此後直接滑坡為「不論由誰辦,只要是都更,就有防災效果,就是防災型都更」。陳威仁部長將「簡易都更」和「防災型都更」連結的發言,則是將都更中的「都市」意涵也解消,逐漸將「都市防災」縮減扭曲為「建築防災」。這可說是「防災型都更」轉向《危老條例》,朝向更加破碎化、零星化發展的轉折。

台灣仍舊天災人禍不斷,每每災難發生,一遇到要重建時,「防災型都更」便會重新受到媒體關注,如2014年7月高雄氣爆時,李鴻源也曾建議高雄市長陳菊應以「防災型都更」概念重建。圖為2014年7月高雄氣爆。
台灣仍舊天災人禍不斷,每每災難發生,一遇到要重建時,「防災型都更」便會重新受到媒體關注,如2014年7月高雄氣爆時,李鴻源也曾建議高雄市長陳菊應以「防災型都更」概念重建。圖為2014年7月高雄氣爆。攝:Chan Long Hei/Pacific Press/LightRocket via Getty Images

然而「防災型都更」概念並未就此消失,一方面李鴻源仍然持續推銷其政策理念,二者台灣仍舊天災人禍不斷,每每災難發生,一遇到要重建時,「防災型都更」便會重新受到媒體關注,如2014年七月高雄氣爆時,李鴻源也曾建議高雄市長陳菊應以「防災型都更」概念重建,只是「防災型都更」的概念與明確作法更加的莫衷一是,一般人根本難以區辨原始版政見和刪減扭曲後的政見有何不同,拆房子重蓋逐漸變成了震災政策的唯一重心。

無論防災是玩真的還是做假的,真正的災害仍舊會來。2016年的美濃大地震發生,台南維冠大樓徹底攔腰折斷,成為斷垣殘壁,不但造成重大傷亡,更讓全台為之震撼。震災後的第一時間,除了緊急救災,輿論大量掀起關於建築物耐震標準、施工監造制度檢討、建築師對設計不當的責任、討伐賺一筆就落跑的惡質建商、土壤液化等的各種議題討論,主管機關內政部也順應民意,提出要推動落實施工監造三級品管的提案,而尚未正式就職的準總統蔡英文則宣示四點意見:一、民國86年(1997年)5月1日(新訂「建築物耐震設計規範及解說」)前設計興建的老舊建築物,要全面健檢;二、修訂災害防救法;三、修訂建築法令,強化新建築的營建施工管理,尤其監造及勘驗的程序要更嚴謹;四、研擬中央與地方政府災害防救之共通應變架構。

政權更替,防災型都更長存

2016年11月,報導披露「蔡英文總統昨(14)日召開執政決策會議指出,老屋更新面臨誘因不足、資金不足、整合不易等三障礙,她要求行政部門月底前提出容積誘因、獎勵規範、減免賦稅的規劃方案;她也指示公股行庫積極參與都更。」總統蔡英文具體針對政策方向提出要求,並且要在兩週內提出政策方案。而在15天後,行政院長林全在聽取內政部的報告後,宣示「這次務必要重振民眾對都更信心,因此要推出多項優惠措施。未來方案將朝四大方向推動,包括:一、簡化行政程序和成本,目標是縮短到現行程序的一半;二、增加住戶和建商的誘因,前者增加容積獎勵,後者加速行政程序;三、更新後若自住不移轉,房屋稅減半不受兩年限制;四、金融機構協助參與都更」。

若對照維冠大樓倒塌後,蔡準總統的四點政策指示,以及同年年底蔡總統所力推的都更政策方向,可以很清楚的看到,「老屋」如何防災不再是主軸,「老屋」緊密連結的關鍵字是(推倒重建式的)「都更」。維冠倒塌將近一年後,當時蔡準總統所指示的四點政策方向,只剩《災害防救法》修正工作成功掌握了災害後的立法機會,通過了立院三讀。針對營造施工的第三方驗證的建築法修訂,卻因為多方利益考量下無疾而終。直到今年花蓮二零六大地震再次發生,才重新將這部已被冷藏的修正案再次提出;老屋全面健檢也同樣是雷聲大雨點小。

審視《危老條例》的規範內容,政策邏輯幾乎是「簡易都更」的翻版,提供固定成數的容積獎勵,簡化審議流程,讓小面積、百分之百同意的都更重建單元能迅速通關。僅將焦點放在個體建築物的改建,並不注重如何讓都市公共空間機能整體提升的空間策略。如果說美濃206地震曾經開啟了什麼「政策之窗」,而讓政策有機會能發生重要改變,那《危老條例》的通過,反而是「沒有產生任何重要改變」的顯例,既沒有對於現有的房地產意識形態有任何挑戰,也缺乏上位都市層級的防災觀點,沒有藉由重大事件根本地檢討過去防災的不力之處、也不願通盤地規劃兼顧軟硬體的防災政策,而是利益團體趁機重新進行利益爭奪,並依照既有的權力強弱結構,推出「更有利於不動產產業,而非更有利於防災」的制度安排。

台灣版的震災政治,在政治任期與選票的邏輯下,被濃縮為「防災型都更」,再更進一步,乾脆連「都更」中的「都市」都刪減,再次濃縮為「危險老屋重建」。於是,我們可以清楚地看出,真正貫串「防災+都更」的政策口號包裝下,核心關懷不是「所有人的安全」,而是「有產者的安全」;「人身安全」沒那麼重要,「財產安全」更優先;「避免災害」不是最重要的,「創造獲利」更要緊;不注重「共同安全」,僅鞏固「私人堡壘」。當代的金權城市鍊金術,不再是透過都市計劃委員會進行市地重劃及都市計劃變更來獲取壟斷利益,而是更不著痕跡的容積放送,只要在都市中有房產,早一步晉身為有產階級,就能享有容積獎勵的利益,人人有獎,千萬不要說政府不照顧人民。

其實,將《危老條例》類比於簡易都更都還太過小看它。進一步審視《危老條例》草案,給各項誘因的「大方」程度,將新北市的簡易都更(百分之百同意,基地不小於500平方公尺,可獲取定額15%或20%容積獎勵)完全比下去。新北市則不甘落於中央之後,旋即在兩個月後再提出容獎一次給足50%容積獎勵的新北市版《危老條例》草案,這一來一往、互別苗頭,彷彿是中央與地方容積獎勵放送的軍備競賽。

圖為台灣新北市的寮屋區,居民為即將降臨的颱風做準備。
圖為台灣新北市的寮屋區,居民為即將降臨的颱風做準備。攝:Mandy Cheng/AFP/Getty Images

在中央版的草案中,和新北市簡易都更相較,容獎升級為最高額度達30%,並省去所有都更需要審議、公展、公聽會等把關公益性的過程,可突破都市計劃與建管法令的高度限制,若在三年內推動(蔡英文任期內),還可以多拿10%的容積獎勵。其他各種優惠放送還包括:不受最小基地面積的限制、可視情況放寬建蔽率、各項稅賦減免,包括只要所有權不移轉的話,重建後的房屋「終身財產稅減半」。《危老條例》其實是加強版的簡易都更,完全揚棄任何政府對於都市規劃的積極義務、沒有都市總體觀點,更不用說有任何上位防災戰略。

《危老條例》一出,即受到都市計畫、建築、地政、文化資產等領域學者及社會公益團體的反對,批評《危老條例》是「都更太上皇」,直接繞過都更條例,另立一部「違章法令」。容積濫發而不考慮總量管制、都市高度管制、公共設施是否足夠,無視於都市環境的容受力,根本是圖利建商與地主。況且,即便是新北市的簡易都更,申請件數也不多,效益同樣緩不濟急。也有民進黨自家立委不支持這部法案,對於法規的粗略與草率批評聲浪頗多。但同一時間,不動產產業的各相關公會,包括建商公會、不動產估價師公會、積極推動都市更新的各種組織,則認為若要加速老舊建物更新,只有1.3倍的獎勵還不夠,也不滿意法令中要百分之百同意才能參與,認為應該在法令中加入強制拆除的規定。

要注意的是,在原有的都更條例中,本來就有針對海砂屋建築額外給容獎、震損建築也可以採用迅行都更的方式辦理,並非缺乏機制和獎勵。不論是已列管的海砂屋或震損建築,若迄今尚未改建或補強,原因真的是誘因不足而不改建嗎?都更難以協調的狀況非常多樣,從產權複雜難以解決、到住戶之間針對利益分配互不信任,各有不同狀況。對每個不同的個案都齊頭式平等的給予容積,究竟是解決問題,還是製造問題?

不讓中央專美於前,新北市在中央的《危老條例》草案出來之後,也提出新北市版的《危老條例》,即《新北市推動都市計畫內防災建築再生自治條例》,並且同樣快速通過市政會議審查。根據市政府說法,該自治條例是以高危險及高風險的建築物為處理對象,包含海砂屋或因地震受損,以及經房屋健檢三級評定拆除、結構修復之合法建築物,並以「限期拆除」及「限期改善」之作法,透過50%容積獎勵、鬆綁相關法令限制,及提供前期鑑定評估、補貼租金、補貼稅捐等方式,希望達到防災效果。

新北市這個版本更加變本加厲的是容積獎勵免審議,「率全國之先」,直接給50%,衝到和都更條例50%容積獎勵上限一樣,要和民進黨執政的中央版《危老條例》一別苗頭。相較起來,台北市在放送容積上,動作並沒有這麼大。但若以過去的經驗來看,當新北市提出這麼優惠的方案,在政策競爭與利益團體的強烈要求下,台北市很快便會「從善如流」地跟上。過去雖然台北市會提出部分限制試圖控制容積發放的程度,但更優惠、更放寬容積獎勵的整體趨勢仍是一致的。

中央最後三讀拍版定案的條文,在各界注目與批判的壓力下,將草案中過分優惠而傷害都市計畫制度的規範做了妥協修正,讓反對方暫時沒有更進一步攻擊的基礎。即便反方不同意這個法令越過都更的把關而另闢蹊徑,但修正後的《危老條例》,設定了十年的施行年限,也授權各縣市政府訂定施行細則,來進行容積的把關與都市外部性的控管,將大放送的範圍稍稍收回來一些。而事實上,這部法令最大的現實侷限,仍是住戶同意問題,許多房屋即便屋況再糟糕,一旦產權複雜難以整合,即無法符合申請的資格。因此,也有業界人士認為,《危老條例》嘉惠的仍是產權單純容易整合、地段優良而容積增額有市場價值的屋主們,而不見得真的能廣泛推動。

對政治人物來說,發容積獎勵的政策實在太過誘人,還有什麼福利政策可以像容積獎勵這樣,給出龐大財務權利與經濟利益的同時,政府卻可以不用為此多編一筆預算?反觀無論是中央或新北的草案中都草草帶過的結構補強,和重建相較起來,如果選擇僅作耐震補強,除了案主本身要出五成的工程款(新北市補助最高可達七成五),也沒法容積獎勵、容積移轉,稅務優惠也沒它的份;而對政府來說,耐震補強的補助還要想辦法編出預算來支應,造成財務負擔。只強調重建,盡量淡化耐震補強,也是精算下的結果。

老屋建檢其實是一個可能的解決方案,但與「拆老屋、建新屋」的相關立法進度相比,顯得緩慢。
老屋建檢其實是一個可能的解決方案,但與「拆老屋、建新屋」的相關立法進度相比,顯得緩慢。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

被忽略的房屋健檢

那麼,如果拆遷重建不是最好的辦法,什麼才是?老屋建檢其實是一個可能的解決方案,但與「拆老屋、建新屋」的相關立法進度相比,顯得緩慢。

原本在美濃大地震後提出的「二十年以上老屋全面健檢」,在不動產業和民代反對下,縮減為補助各縣市政府辦理老屋健檢補貼方案(稱為「安家固園」方案),「全面」與「強制」的作法消失了,改為由民眾自行發動、主動向當地縣市政府申請補助。正面意義雖然是將防災與應變的責任放回每個屋主身上,但卻沒有考慮並非所有擁屋者都有「申請」的能力,包括屋主的資訊落差、自費財力不足等,更無法考慮到若僅為承租者,那承租人的居住安全又由誰監督?

以台北市為例,台北市約有9萬1000棟建築物屋齡已在30年以上,計畫推動四年來,老屋健檢的初評申請案件為862件,評估比率不到1%。初評結果建議辦理詳細檢測的有318件,但卻沒有任何一件繼續申請詳細檢測。沒有繼續申請詳細檢測的原因包括以下幾點:費用太過高昂、擔心評估結果會影響房價,以後賣屋難以脫手;如果詳評結果是建議改建或補強,後續成本也無力負擔,乾脆不做。

當然,在私人建築之外,在花蓮地震發生之後,對於公共建築「強制耐震安檢」政策概念有稍微起死回生。2018年2月,行政院再次推出耐震重建與補強的系列政策,新的政策規劃要求九二一大地震之前興建的私有公用建物,例如商場、電影院、醫院、旅館等開放不特定公眾使用之私人建築,進行強制進行耐震檢測。此外,在九二一之前興建的部分特定私有建物,由公部門先肩負建物結構快篩的任務,若快篩後認為有疑慮,則強制進行耐震安檢。

這一系列的強制性政策規劃,相較起將希望寄於屋主自動自發來申請的獎勵、補助型政策,可能對於推動集體防災來說更有實益。而內政部也宣佈將搭配《建築法》修法,將強制安檢的義務、第三方監造的機制入法,然而此番修法是否真能過關,或最後仍無疾而終?仍有待時間證明。

事實上,除了「拆除重建」或「老屋安檢」之外,還可以依據目前我們對其擁有知識的多寡,以及災難發生的可預期程度,將不同的災難類型的因應策略,略分為剛性(anticipation)與韌性(resilience)策略。所謂剛性的應變策略包含事前的規劃,救災時的指揮與控制,政府可以利用劃定統一標準的災害應變作法,訂定標準作業程序(SOP),以及強化事前的審查來增進應變的能力。韌性的策略則包含了保持應變組織的彈性(隨時與其他應變單位合作),強化橫向聯繫,以及透過大量教育與推廣,培養臨機應變(improvisation)的能力。越是可以預測、越瞭解的災害,越可以使用剛性策略;反之,則是需要多應用韌性策略。

舉例來說,一棟新建的大樓結構或許會相對安全一些,但地震中高樓層晃動會較低樓層更劇烈,興建時有無減震措施?室內家具有沒有固定?會不會傾倒而造成小朋友的傷害?而磚造建築雖然較不耐震,但作為巡守隊員若對於社區防災的知識更充分,更知道如何迅速自保,風險未必會高。而這些都是僅僅著眼於「建築防災」上的盲點。

為因應即將2020即將在東京舉辦的奧運,東京都制訂了自己分階段的防災計畫,落實「自己的性命要靠自己救」、「自己的社區靠大家一起救」的精神目標

相對於過去,我們對於地震的知識雖然已經較過去有長足的進步,但除了大地震必定有一天會來之外,目前人類科技對於地震的知識仍無法成功預測究竟何時、何地會發生何種規模的地震。這種高度不確定性,意味若僅依賴剛性策略,成本會相當高昂,如果做了「錯誤的」、「亂槍打鳥」的預測,即便付出了高昂的改建、重建經費,可能也無法達到安全;而如果預期的危害永遠不會發生,就會產生非常高的機會成本。與其押注在剛性策略之上,還不如強化每日彈性因應與面對災害的能力的韌性策略,更能將防災意識擴及一般大眾身上。

以日本為例,為因應即將2020即將在東京舉辦的奧運,東京都制訂了自己分階段的防災計畫,全面納入包括地震、風災、水患的事前準備、災難救援方針,並分階段、期程與地域範圍,以教育演習的方式,逐步推廣到每個學校和社區,目標是要達到「自助、共助、公助」,落實「自己的性命要靠自己救」、「自己的社區靠大家一起救」的精神目標,如針對東京都周邊的多摩地區震災因應策略,就提出了包括:建築耐震更新與整修、居民救援行動的部署、火災抑制和防止延燒、安全且迅速的避難等,高達十項目標及相應的四十種因應方式。

以此觀之,台灣目前所推動著重硬體重建的「防災型都更」則是成本高昂的剛性策略,而忽略其他更多種減災的韌性策略,實際上僅是用大量社會資源,嘉惠一小撮擠得進獎勵門檻的房產所有者。要做到真正的「全民防災」,仍有很長的路要走。

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花蓮強震
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