中美貿易戰 深度 中美貿易戰

楊路:中美貿易戰觀看指南

對於充滿好奇的「觀眾」來說,用什麼視角來理解中美在這一場博弈中的種種行為和選擇,成為了一個挑戰。這一篇「觀戰指南」就選取三個重要的角度,幫助讀者更好地理解這一場中美博弈。


與普通的競賽乃至戰爭不同,當前的中美貿易摩擦並沒有公認的範圍。  攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images
與普通的競賽乃至戰爭不同,當前的中美貿易摩擦並沒有公認的範圍。 攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images

中美貿易戰是一場大規模、全方位的政治經濟博弈,不同的議題在不同的維度上同時發展着。因此對於充滿好奇的「觀眾」來說,用什麼視角來理解中美在這一場博弈中的種種行為和選擇,就成為了一個挑戰。就像筆者看板球比賽一樣,大多數人難免一時半會兒摸不着頭腦。這一篇「觀戰指南」就選取三個重要的角度,幫助讀者更好地理解這一場中美博弈。

戰場:雙邊還是多邊?

與普通的競賽乃至戰爭不同,當前的中美摩擦並沒有公認的範圍。雙方在定義階段就展開了博弈:當前的衝突是一個中美雙邊的問題還是全球貿易體系的問題?這個問題看似細枝末節,但是如同在戰爭前選擇交戰區域一樣,是設定議程的非常重要一步,其結果直接影響了雙方在實際博弈中的優劣地位。

目前雙方的選擇,主要來說就是中國希望把問題放到多邊組織解決,而美國希望通過雙邊渠道解決。主要的證據是,美國早前發起的針對鋼鐵和鋁製品的「232調查」,其法律依據是美國1962年《貿易擴大法》第232條,即美國商務部可以調查任何進口物品對於美國國家安全的影響。而根據世界貿易組織組織(WTO)前身世界關貿總協定(GATT)第21條的規定,成員國是可以用國家安全原因豁免世貿組織規定的(比如在戰爭狀態下對敵國進行貿易禁運)。

暫且不討論美國此舉是否有濫用世貿21條的嫌疑,但至少其政治邏輯是清楚的,即繞開在美國看來官僚、緩慢,並且十分可能在這個問題上對中國有利的多邊國際組織。反之,中國儘管意識到美國引用了國內法發起貿易措施,但仍然在用多邊規則回應。證據是中國商務部在3月23日宣布的針對232調查的報復措施聲明中,將美方以國家安全為由對進口鋼鐵和鋁產品分別徵收25%和10%關税的行為,「理解」為世貿組織定義下的保障措施(雖然美國強調這不是)。在這個邏輯下,中國才根據世貿組織《保障措施協定》有關規定,制定了中止減讓清單。而回過頭來,美國貿易代表處(USTR)則在4月4日的聲明中,批評中國的232報復是「沒有根據的」(baseless),因為中國不能夠引用多邊規則來報復美國的單邊的行動。

世貿組織給中國提供了一個「盾牌」:其規則要求成員國不能夠選擇性地對一些國家提高關税。也就是說,如果美國要對中國商品提高關税,那麼美國必須要對其所有貿易伙伴採取相同的待遇。

世貿組織給中國提供了一個「盾牌」:其規則要求成員國不能夠選擇性地對一些國家提高關税。也就是說,如果美國要對中國商品提高關税,那麼美國必須要對其所有貿易伙伴採取相同的待遇。攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images

中國並非真的「誤解」美國的單邊行動,而是努力把議題轉移到對自己有利的環境中來。中國在2001年底加入世貿組織之後,無論是貿易量還是貿易順差都產生了極快的增長,是公認的世貿規則的最大受益者。中美在世貿框架下的爭端雖然中國負多勝少,但肯定好過完全比照美國國內法進行較量。因此可以說,在世貿組織下解決問題是中國的最優選擇。而更重要的是,世貿組織給中國提供了一個「盾牌」:其規則要求成員國不能夠選擇性地對一些國家提高關税。也就是說,如果美國要對中國商品提高關税,那麼美國必須要對其所有貿易伙伴採取相同的待遇。這一基本原則的存在,讓美國在多邊組織框架下對中國採取貿易行動變得極為困難。除此之外,無論世貿組織的決定對中國是否有利,都會因為其官僚程序的原因導致耗日持久,而美國國內政治正處在一個很不穩定的時期──等到世貿組織有任何結果時,美國可能已經發生政治轉向了。

然而需要注意的是,中美在「雙邊」和「多邊」的議程設定上並不是一成不變的。美國也有主動訴諸多邊的時候。比如在232之後的301調查中,美國除了發動對中國商品的關税,採取投資限制之外,還有一項行動,就是通過世貿組織向中國「發起磋商」。然而,美國這一行動很有可能只是輔助性的,並不會根本改變其追求對中國雙邊施壓的主要方向。因為美國主要的訴求都可以通過其國內政策(提高關税,限制中國投資)達到。世貿組織如果能夠做出對美國有利的決定,那自然錦上添花,提升了其正義性和合法性。即使不做出有利裁決,也無法阻止美國採取單邊行動。更重要的是,與232調查(僅僅涉及關税)不同,中國如果要對301調查中的非關税部分採取對等報復,勢必也要採取一些世貿規則之外的措施,無法堅守多邊組織這個有利陣地,這就進入了美國設定的節奏。

目標:貿易平衡還是戰略競爭?

在這個問題上,中國選擇將當前的矛盾解釋為貿易問題,而美國則視為全方位戰略競爭。這背後雙方的主要考慮是,貿易本身是一個技術性非常強的領域,背後的邏輯是相對政治中立的經濟學。在經濟學範疇中,貿易赤字本身是中性的,無所謂「好赤字」或者「壞赤字」,美國很多的貿易指責在這個層面上缺乏依據,而且技術問題完全可以技術解決。

中國政府在各種場合反覆強調中美貿易統計方法的差異,以及美國對華的高科技產品出口限制,就是對當前摩擦的一種「降維」努力。而美國則在2017年12月發布特朗普(川普)任內第一份《國家安全戰略》(National Security Strategy, NSS)中,罕見地將中國定位為競爭對手而非合作伙伴,明確預示了美國對華戰略整體向更為強硬的方向移動。301調查更是遠遠超越貿易問題,特別是對中國國家產業政策如《中國製造2025》的批評,將當前矛盾幾乎提升到了兩國政治經濟體制根本衝突的層面上。

大部分中國的政策制定者當然能夠意識到,美國的貿易戰是項莊舞劍,意在沛公。美國官員也並非天真到相信貿易赤字可以靠提高中國商品關税解決。但是對於中國來說,如果承認當前的問題是和美國的全方位戰略競爭,那麼所謂的「戰略機遇期」判斷就要改變。中國如果要維持當前的政治和經濟模式,就需要投入巨大的代價和美國進行冷戰式的對抗,這顯然是中國領導人不願意看到的。因此,盡可能地將問題簡單化到技術和局部的層面,是對中國有利的。同理,對美國來說,有利的策略是將問題轉向「全面談判」(Grand Bargain),以迫使中國在貿易之外的層面做出更多更大的讓步。

結構:雙層還是單層?

制裁,懲戒,乃至戰爭只是博弈的手段而非目的。中美目前的衝突最終一定會以某種形式的協議或者共識來解決。而要達到這個目的,必然經過談判。學者Robert Putnam在1988年提出了著名的「雙層博弈」理論。他指出國際談判往往是兩個層面的博弈,第一個是國際層面,而第二個則是國內層面。這兩個層面的談判往往同時進行,而最終的談判結果往往受制於這兩個談判過程的最大公約數。

學者Robert Putnam提出,國際談判往往是兩個層面的博弈,第一個是國際層面,而第二個則是國內層面。這兩個層面的談判往往同時進行,而最終的談判結果往往受制於這兩個談判過程的最大公約數。

學者Robert Putnam提出,國際談判往往是兩個層面的博弈,第一個是國際層面,而第二個則是國內層面。這兩個層面的談判往往同時進行,而最終的談判結果往往受制於這兩個談判過程的最大公約數。攝:Artyom Ivanov/TASS via Getty Images

簡單來說,任何最終的協定或者共識,都需要既在國際上被談判對手接受,也在國內被本國社會和利益團體接受。在實際操作中,我們往往可以觀察到這樣的現象:如果國內輿論對對外談判關注度高,往往會束縛對外談判代表的手腳,使得必要的妥協和折衷難以達成(比如美國的TPP談判和台灣的ECFA爭議);而同時,不管是民主還是威權體制,執政者都需要考慮國內輿論以及利益團體的接受程度。在中美最終達成諒解之前,各種制裁和報復手段對雙方都是經濟和政治的雙重消耗。因此判斷事件的未來走向,必須要考慮到中美的雙層談判環境。

美國的各類國內商業團體,媒介乃至普通公民,對於貿易戰的進展在目前為止保持了高度的關注和壓力。這種壓力當然有利於制衡美國政府內一些貿易鷹派的極端願景。但高度的信息透明也減少了美國談判代表的自由裁量權,降低了美國大幅度政策轉向的可能性。我和幾位參與過美國重大國際協定的談判代表曾有過交流,普遍的印象是,這些談判專家雖然由衷支持自由媒體對民主體制的監督作用,但在務實層面往往希望避免談判信息的過度、過早曝光。對於談判代表們來說,最充分的授權和最低限度的信息公開,是最容易達成協議的場景。

而中國官方對國內媒體有近乎絕對的掌控,輿論口徑非常一致,沒有任何異議的空間。因此中國的國內博弈對外部博弈的影響比較小,也就是說,在操作層面,中國的談判選項更多,彈性更大。但這並不是說中國的對美博弈就完全是單層的。因為國內利益相關的部委、地方政府和國企會以不甚公開的方式對國際談判施加壓力。只是相比較而言,這種國內壓力較小。

兩者相比,美國的透明雙層談判體制,決定了其需要在下一個新聞週期、選舉週期或者國內政治情況出現重大改變(懸而不決的「通俄門」調查始終是一個未知數)之前,促使中國達成協定。因此不管是232還是301調查都有明確的時間表。從白宮的角度來說,希望速戰速決,提升緊迫感。而反觀中國,因為政府和執政黨的換屆剛剛結束,下一個政治週期也相對遙遠,國內輿論壓力較小,官方也需要更多地時間來獲得信息和情報。因此對中國來說,降低緊迫性,拖延談判的時間會是比較有利的結果。

(楊路,自由撰稿人)

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