中美貿易戰 深度 中美貿易戰

徐子軒:「關稅口頭戰」之後,中美貿易還有什麼仗要打?

乍看似乎關稅大戰已經開始,但其實雙方仍在測試底線,真正實施關稅日仍在未定之天。關稅只能算滿足國內民粹的前菜,還有兩項措施才是主菜,即是限制中資與訴諸世貿組織的法律戰。


迄今白宮已宣布對中國總值500億美元的產品徵收關稅,從化學品、渦輪機到汽車設備等約1300種。中國旋即回應對美國總值30億美元的產品徵稅,包括豬肉、鋼管、水果等百多種,作為鐵鋁關稅的報復;不多時又宣布擬對大豆、飛機等從美國進口最多的幾項價值500億美元的商品徵收關稅,號稱準確打擊特朗普票倉。 攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images
迄今白宮已宣布對中國總值500億美元的產品徵收關稅,從化學品、渦輪機到汽車設備等約1300種。中國旋即回應對美國總值30億美元的產品徵稅,包括豬肉、鋼管、水果等百多種,作為鐵鋁關稅的報復;不多時又宣布擬對大豆、飛機等從美國進口最多的幾項價值500億美元的商品徵收關稅,號稱準確打擊特朗普票倉。 攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images

月前美國貿易代表處(USTR)公布了關於中國的「301調查報告」,報告認為中國以各種不公平的方式取得美國的智慧財產權(知識產權),逼迫美國企業轉移技術。此外,報告指控中國未經授權入侵美國企業的網絡,盜竊商業機密,用以貫徹中國的發展戰略。據此報告,總統特朗普(川普)做出對中國施加關稅與其他措施的決定。

迄今白宮已宣布對中國總值500億美元的產品徵收關稅,從化學品、渦輪機到汽車設備等約1300種。中國旋即回應對美國總值30億美元的產品徵稅,包括豬肉、鋼管、水果等百多種,作為鐵鋁關稅的報復;不多時又宣布擬對大豆、飛機等從美國進口最多的幾項價值500億美元的商品徵收關稅,號稱準確打擊特朗普票倉。這引來特朗普將徵稅清單總值加碼到1000億美元,乍看似乎關稅大戰已經開始,但其實雙方仍在測試底線,真正實施關稅日仍在未定之天。

不過,如果把這場301較勁單純視為是關稅戰,那就大錯特錯。藉着301報告,特朗普政府所描繪的,乃是一幅全球經濟與貿易的美中爭霸圖。正如美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)指出,中國要求技術轉讓和智慧財產權的政策,都是為了扶植其《中國製造2025》政策。美國認為,為了糾正這種現象,必須以適當的行為回應,關稅只能算滿足國內民粹的前菜,還有兩項措施才是主菜,即是限制中資與訴諸世界貿易組織(WTO,世貿組織)的法律戰。

美國認為,為了糾正中國以各種不公平的方式取得美國的知識產權的現象,必須以適當的行為回應,關稅只能算滿足國內民粹的前菜,還有兩項措施才是主菜,即是限制中資與訴諸世貿組織的法律戰。圖為3月22日,美國總統特朗普簽署簽署「中國經濟侵略」備忘錄。
美國認為,為了糾正中國以各種不公平的方式取得美國的知識產權的現象,必須以適當的行為回應,關稅只能算滿足國內民粹的前菜,還有兩項措施才是主菜,即是限制中資與訴諸世貿組織的法律戰。圖為3月22日,美國總統特朗普簽署簽署「中國經濟侵略」備忘錄。攝:Andrew Harrer/Bloomberg via Getty Images

限制中資,進一步擴大投資審查權限

在限制中資的部分,早在奧巴馬(歐巴馬)政府就可看出端倪。2017年總統科學顧問委員會公布一份報告,內文便提到中國採行扭曲市場機制的產業政策,威脅美國工業的競爭力與國家利益。透過對外併購,中國得以在短期內獲得關鍵技術,就這部分來說,美國並非反對開放,而是要確保攸關國安的技術資產,且要阻止美國眼中的中國破壞公平、違反國際規範的行為。報告內還特別舉出台灣與南韓的半導體政策做為參考,強調應該要履行貿易與投資規則回應中國。

到了特朗普政府,則可看出更謹慎的中資在美投資審批,使負責審批的美國海外投資委員會(CFIUS)近來業務量大增。2017年該委員會審查的案件約達250件,較2016年成長五成。分析近年數據可知,美國政府審查次數最多的國家是中國,從2013到2015年共有74件,遠大於第二名加拿大的49件。中國投資的重點則在於製造業,佔比將近六成;但就收購關鍵技術而言,中國並不特別突出,仍遜於英國、加拿大等。

到今年為止,歷屆美國總統根據CFIUS的報告因而否決中國收購的舉措,只有五次紀錄。最久遠的是上世紀90年,老布殊(老布希)禁止中航技進出口公司(CATIC)收購飛機零部件製造商的MAMCO;再來就是奧巴馬禁止三一集團的子公司Ralls收購奧勒岡州的風電廠,原因是這些工廠接近軍事基地;接着又與德國聯手,封殺中國福建宏芯投資基金收購德國半導體公司愛思強(Aixtron),原因則是該公司的晶片可用於先進軍事武器。

特朗普上任後已有兩宗,先是去年具中資背景的私募基金Canyon Bridge,意圖收購萊迪思(Lattice)半導體,該公司晶片亦可用於軍事技術,因此被特朗普禁止;今年晶片商博通(Broadcom)收購高通(Qualcomm)案,特朗普也以國家安全為由,下令否決此交易,背後即暗藏美中對5G網路主導權的競奪。

今年晶片商Broadcom收購Qualcomm案,特朗普也以國家安全為由,下令否決此交易,背後即暗藏美中對5G網路主導權的競奪。圖為1月8日Qualcomm於美國拉斯維加斯消費電子展介紹5G技術。

今年晶片商Broadcom收購Qualcomm案,特朗普也以國家安全為由,下令否決此交易,背後即暗藏美中對5G網路主導權的競奪。圖為1月8日Qualcomm於美國拉斯維加斯消費電子展介紹5G技術。攝:David Becker/Getty Images

除了這些著名的案件外,其實有更多的中資併購是知難而退,例如2005年中海油(CNOOC)對油氣鉅子優尼科(UNOCAL)、2009年西色國際投資對金礦開發的FirstGold、2010年唐山曹妃甸投資對太陽能廠商Emcore、2017年四維圖新對地圖服務商HERE等案,不勝枚舉,但也有部分不涉及關鍵技術或國安的成功案件。

事實上,CFIUS雖由白宮主導,但防範中國並非特朗普政府的專斷,而是兩黨的共識。去年美國國會便推出《外國投資風險審查現代化法案》(FIRRMA),目的在於擴大CFIUS權限,也就是能審查更多的交易內容。從過去聚焦於外國控制美國公司的交易,到現在包含合資可能導致的智慧財產權與關鍵技術外流、外國購買接近敏感區域的物產等,都是審查範圍。該案有望於今年通過,美國政界預期這尚可維持一段時間的技術優勢。

重組世貿同盟與改造貿易規則

在法律戰方面,美國認為中國違反對外國智慧財產權人的歧視,也未能予以保護,因此將向WTO訴求磋商。若是磋商不成,可能會進一步要求成立爭端解決小組處理。不難看出,美國欲藉此戰重組同盟與貿易規則。前者指的是聯合其他成員對付中國,據傳是美國豁免歐盟鋼鐵關稅的條件之一;後者指的是美國認為中國違背入世義務,卻沒有受到制裁,欲趁機改造WTO。

根據本次301報告,美國指出當年中國加入WTO的條件之一,是承諾不對技術轉讓或進口做出規定。如議定書第7條要求中國遵守與貿易有關的「投資措施協定」(TRIMs),亦即不能以非關稅措施,像是用進口或投資的批准權,對外國設立當地含量的標準。但這麼多年來的實踐表明,中國一直嘗試以隱蔽方式繞過WTO協定,到了習時代,甚至推出《中國製造2025》,宣示自主保障的策略,不啻是對外國設下壁壘。

此外,美國也認為中國為求成為製造強國,對市場進行廣泛干預,對國內企業則有各種補貼等措施,這些會影響外國公司的利益,且中國政府還有攫取外國技術的目的,制約着外國的商業活動。過去美國與歐盟等曾要求中國解釋相關法律,釐清是否侵犯外國智慧財產權,但均未能得到滿意答覆。是故,301調查結束後,美國訴諸WTO磋商程序,試圖解決中國在專利許可及技術授權方面的歧視性許可要求。

美國在投訴的文件裏,主張中國違反與貿易有關的「智慧財產權協定」(TRIPS)第3條、第28.1條(a)項、第28.1條(b)項,以及28.2條。文件指出一些中國法律,如《技術進出口管理條例》,不符合WTO「智慧財產權協定」第3條所謂外國企業不低於本國人民的待遇。具體中國的條文像是《技術進出口管理條例》第27條規定,進口技術若有所改進,成果屬於改進者,而第29條第3項又規定,合約不能限制技術受讓方使用改進後的技術。這些都對外國智慧財產權人多所掣肘,且有利於中國廠商。

美國在投訴的文件裏,主張中國違反與貿易有關的「智慧財產權協定」(TRIPS)相關條文。文件指出一些中國法律,如《技術進出口管理條例》,不符合WTO「智慧財產權協定」第3條所謂外國企業不低於本國人民的待遇。

早在2007年,華府與北京歷經多次協商與談判,仍未能就保障美國商品的智慧財產權達成共識,於是決定訴諸WTO,尋求爭端解決機構(DSB)仲裁。這裏所謂的美中爭端,指的是當年中國盜版與仿冒情形嚴重,特別是商用軟體、影音光碟等。攝:Chandan Khanna/AFP/Getty Images

又像是中國的《中外合資經營企業法實施條例》,美國認為該條例第43條規定,中國合資方有權在合同到期後,繼續使用轉讓的技術,有違反世貿TRIPS第28條之嫌。該條強調專利權人享有排他專屬權,以防止第三方未經同意、逕行使用而獲利,但上述法律顯然否定外國專利權人的權利。

截至目前,已有歐盟、日本、沙地阿拉伯(沙烏地阿拉伯)、台灣與烏克蘭加入美國要求磋商的陣營。如歐盟強調對中國出口達三百億歐元的高科技產品、日本強調日本公司向中國公司提供的技術約佔中國進口技術的20%,可見其利益攸關。但沙地阿拉伯等只是泛泛的提及貿易利益,希望世貿能進一步釐清TRIPS,比起歐日的主張,這三方毋寧說是向美國表態。

另一方面,中國也就美國以該國《貿易擴展法》232條課徵鋼鋁關稅,向WTO投訴要求磋商。同樣在60天內,雙方可自行協調,若協調不成,中國可能將會訴請成立專家小組、正式進入仲裁程序。由於中國才剛提出此案,尚未有跟進者,中國已向歐盟呼籲共同維護多邊主義,不滿特朗普的歐盟是否會參與中國一方,值得後續觀察。

WTO法律戰以外的博弈

需注意的是,特朗普政府應清楚前事不忘後事之師的道理。早在2007年,華府與北京歷經多次協商與談判,仍未能就保障美國商品的智慧財產權達成共識,於是決定訴諸WTO,尋求爭端解決機構(DSB)仲裁。這裏所謂的美中爭端,指的是當年中國盜版與仿冒情形嚴重,特別是商用軟體、影音光碟等。另外,美國也認為中國的法律未能革新,以符合WTO規範,因此彙整了三項理由控訴中國。

第一,美國認為中國著作權的審查程序有違TRIPS規定。當時中國著作權法規定,依法禁止出版、傳播的作品不受著作權保護,等於是用內容審查剝奪部分著作之整體著作權;第二,美國認為中國法律賦予海關權限有違TRIPS規定。當時中國海關可以逕行處置侵權物品,這些物品有可能會利用拍賣等管道再度於市場上販售;第三,美國認為中國刑事起訴門檻過高,像是中國訂立的侵權數量或市場價格,不符合TRIPS規定。

約莫兩年後,DSB通過爭端解決小組報告,報告指稱美國提出的三項控訴部分成立,裁決中國的某些措施與TRIPS確有不一致。包括上述的第一與第二項,但發現美國沒有提供足夠的證據支持最重要的指控,也就是第三項無法成立。小組建議中國需遵守TRIPS的義務審視有疑慮的法律,中國雖提出上訴,但亦做出相對應的修改。

然而TRIPS雖有執行力,卻不具強制性,偏向軟法(soft law)。比起懲罰,WTO希望透過仲裁誘使不利的一方妥協,或激勵雙方對話、尋找共識。這場法律戰乍看是美國獲勝,但實際情形並沒有太多改變,仿冒盜版依舊猖獗;中國雖也修改著作權法,在內容審查上仍是換湯不換藥。重點是,北京決定調整開放的程度,讓美國與他國企業享有更多的市場准入,至少滿足華府一點期望,這也反映在近十年後習近平博鰲演說的立場。

這場法律戰乍看是美國獲勝,但實際情形並沒有太多改變,仿冒盜版依舊猖獗;中國雖也修改著作權法,在內容審查上仍是換湯不換藥。圖為2018年4月10日,國家主席習近平出席博鰲論壇。

圖為2018年4月10日,國家主席習近平出席博鰲論壇。攝:Qilai Shen/Bloomberg via Getty Images

由於過去美國對中國課徵關稅,針對的貨品總值僅在幾億到幾十億,中國高層一直有容忍之意,因為他們相信這數額無礙於中美貿易大局。這些年的逆差不斷擴大,某種程度上也印證了判斷正確。但這次特朗普政府號稱對千億貨物課稅,亦瞄準中國製造,習政權已難有迴避空間。且由於中國仍處於習核心的高潮,似乎篤定穩固的中式政權遠勝於脆弱的西方政體、認為美國人民無法抵抗物價上揚而中國人民願意承擔民族大義,給了習政權藉口與激勵,與特朗普政府在枱面上針鋒相對。

同時,習政權似乎難以理解特朗普政府的目的。儘管特朗普開口消除逆差、閉口互惠貿易,彷彿只要開放市場、採購商品就可搪塞,去年許多觀察家與中國高層都這麼認為,才有所謂特習會百日清單計畫。但美國真正的目標是促進中國貿易自由化,放棄干擾市場的行為,意味雙方難以達成共識。特別是兩會後確立習近平長期執政體制,特朗普政府判斷習政權已無放棄國家資本主義跡象,且將更加保護自身市場,美中對立益趨白熱化。

此從劉鶴上任中國副總理前緊急赴美溝通未果、北京的態度轉為強硬可略知一二。為緩和國內鷹派,習政權更宣稱現階段不可能談判。當然,枱面上正式管道,如美中經濟對話業已停擺,不過枱面下的接觸想必是急如星火。畢竟特朗普表定的期限正倒數計時,特習兩人也分別釋出和解訊號,但此次和解難度甚高,不下於當年入世談判。

對美國來說,進入WTO法律戰不會有穩贏不輸的局面,出現模糊判決的機率也不小,未必有利。即便如同這些年來美國控訴中國案勝多輸少,但也不能改變中國的根本思維與行為。若可透過關稅壓力,讓中國就範乃是上策。不過目前看來已是不可能任務,現在只好透過WTO法律戰,進而限制,甚至迫使習政權修正製造強國的策略與配套法令。

說穿了兩國高層互信程度極低,且兩邊政府都有意利用被害者形象強化統治,等於共謀製造懦夫賽局。若能揮去關稅戰的陰霾,那意味着習政權得在WTO做出比博鰲演說更具實效的妥協;若談判破局,就將面對曠日廢時的仲裁與上訴程序。這段期間美國是否會履行關稅,或是等仲裁結果賦予正當性、再合法報復中國,將決定對全球經濟衝擊的程度。

(徐子軒,,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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