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馬紹章:美中台戰略三角,為何必然崩潰?

個人認為,美中台戰略三角的形成是個偶然,它的崩潰卻是必然,問題是時機、條件與模式而已。台灣已到了不能不嚴肅面對美中台戰略三角未來可能發展趨勢的問題。


美中台戰略三角的形成是個偶然,它的崩潰卻是必然,問題是時機、條件與模式而已。一般學者都將焦點放在戰略三角的角色變化上,卻忽略了崩潰的必然性,對台灣而言,這才是攸關未來的關鍵問題。 攝:Thomas Peter/Pool via AFP/Getty Images
美中台戰略三角的形成是個偶然,它的崩潰卻是必然,問題是時機、條件與模式而已。一般學者都將焦點放在戰略三角的角色變化上,卻忽略了崩潰的必然性,對台灣而言,這才是攸關未來的關鍵問題。 攝:Thomas Peter/Pool via AFP/Getty Images

2016年,美中台戰略三角的博弈進入了新篇章。民進黨完全執政,不承認「九二共識」,台灣從馬英九時代的「和中、友日、親美」走向蔡英文時代的「遠中、親日、靠美」;美國特朗普(川普)競選時即已嚴詞批評中國大陸,就職前還利用特蔡通話向中國大陸示威,在一中政策上,特朗普雖然前倨後恭,但在去年底的《國家安全戰略報告》中,又把中國大陸視為美國的主要國安威脅,今年更祭出了貿易制裁。至於中國大陸,除了切斷兩岸官方聯繫機制外,降低陸客及陸生來台人數,外交上更進一步封鎖台灣,軍事上中共機艦繞台也愈形頻繁。這個新篇章,對台灣來說,充滿了危機。

此時此刻,台灣已到了不能不嚴肅面對美中台戰略三角未來可能發展趨勢的問題。長期以來,台灣雖有統獨之爭,兩黨卻皆無完整的戰略論述。民進黨相關官員認為美中台戰略三角總會回到均衡點,而且樂觀地認為美中台戰略三角的均衡態勢還可以維持至少三十年。這正是台灣危機之所在。個人認為,美中台戰略三角的形成是個偶然,它的崩潰卻是必然,問題是時機、條件與模式而已。一般學者都將焦點放在戰略三角的角色變化上,卻忽略了崩潰的必然性,對台灣而言,這才是攸關未來的關鍵問題。

影響美中台戰略三角崩潰的因素

美國柏克萊加州大學政治學系教授羅德明(Lowell Dittmer)認為,戰略三角的存在要先滿足兩個客觀條件:(一)戰略三角各方都認知他方對自己在戰略上的重要性(strategic salience);(二)雖然三方各自的戰略份量未必相同,但彼此都是獨立自主的行為者。因此,任何一組雙邊關係都會受到第三方的影響。(註一)

除此之外,個人認為可以再加兩個條件:(一)三角中至少有兩邊的戰略利益不僅有交集,而且具有衝突性;(二)三角各方皆有衝突與合作的選項,以維護或擴大自身戰略利益。美中台的關係完全符合這幾項條件,但它的形成卻是歷史的偶然。

個人要特別強調,戰略三角的崩潰,是指前述的存在前提消失(如不再具有戰略重要性或不再是獨立自主的行為者),但並不代表兩岸軍事衝突或立即統一。當然,戰略三角的崩潰對台灣最為不利,因為中台實力不對稱而台灣又失去了美國的支持,所能選擇的空間將更為狹小,因此更值得台灣關注。

美中台戰略三角的崩潰,是以下六個因素夾擊下的必然結果:(一)中台之間的爭議是最難解的主權爭議;(二)美中台戰略三角是不對稱三角,而美中實力的差距日漸縮小;(三)美中戰略競爭關係愈來愈激烈;(四)台灣對美國的戰略利益是變動的,而且可能愈來愈不重要;(五)經貿上,中國大陸的磁吸力愈來愈強,台灣對中國大陸的依賴愈來愈重;(六)中國大陸在全球影響力日益增強,台灣難以獲得外部政治與軍事奧援。

無論蔡英文如何想「維持現狀」,但現狀操在美中手中。台灣必須認清一個現實,兩岸主權爭議的解決只有統或獨兩種可能,「維持現狀」只是一個趨向統或獨的動態過程而已,時間上可長可短,可是終有結束的一天。

馬紹章:無論蔡英文如何想「維持現狀」,但現狀操在美中手中。台灣必須認清一個現實,兩岸主權爭議的解決只有統或獨兩種可能,「維持現狀」只是一個趨向統或獨的動態過程而已,時間上可長可短,可是終有結束的一天。攝:Brenden Smialowski/AFP/Getty Images

一、最難解的主權爭議

先談第一個理由,也就是中台之間主權爭議的性質。兩個政治實體之間的爭議,如果涉及經濟利益而不涉及主權,在今日國際社會中,往往是透過談判來解決;但如果涉及經濟利益又涉及主權,那就要看主權的象徵意義有多大,例如南海的一些主權爭議,中國大陸也仍願意透過協商談判來處理,至於象徵性意義較大的釣魚台,中國大陸的立場就較為強硬。中國大陸過去只是暫時擱置,然而一旦條件改變了(日本將釣魚台國有化、中國大陸實力增強),中國大陸的態度與行為也隨之改變。

中台之間的主權爭議,可以說是所有主權爭議中,最難處理的一類。它具有高度的象徵性意義(中國的統一以及中華民族偉大復興),也具有內外戰略安全的意義,這兩項特質讓中國大陸除了追求統一之外,沒有其他的選項,也沒有協商的空間。不論是對國際社會或台灣,幾十年來中國大陸都堅持「一個中國原則」,視之為前提,反映的就是中國大陸對此一主權議題的態度。

台灣必須認清一個現實,兩岸主權爭議的解決只有統或獨兩種可能,「維持現狀」只是期待,而非選項。「維持現狀」只是一個趨向統或獨的動態過程而已,時間上可長可短,可是終有結束的一天。然而,台灣許多民調都把「(永久)維持現狀」視為一個選項,難怪不少民眾也天真地誤認為那的確是一個選項,這就是假象成了選項。

二、美中實力的消長

美中台戰略三角必然崩潰的第二個理由,在於「不對稱」此一特質。台灣是最不希望三角崩潰的一方,卻是力量最小的一方,中國大陸是希望最終崩潰的一方,而且是力量愈來愈強大的一方。如果以X、Y、Z來代表美中台三方,則美中戰略不對稱的類型有三種:(一)X>Y>Z;(二)X=Y>Z;(三)Y>X>Z。

從美中台戰略三角形成至今,一直是第一種類型。在此一類型下,美國為了要維護和平或三角的穩定,必須讓中國大陸知道自己有捍衛台灣的決心與意志,同時也限制台灣的行動,不准台灣跨越紅線;而中國大陸不可能放棄台灣,因此也讓美國知道一旦台灣跨越紅線,它也有不惜動武的決心與意志。雙方的確都達到了這個目的,三角也得以穩定。然而,一旦美中實力差距縮小,朝第二類型與第三類型方向發展,那美國與中國大陸的判斷可能就不一樣了。

毫無疑問,美國的綜合國力仍大幅領先中國大陸,但不論從哪一個數據來看,這個差距都在縮小之中。過去美國之所以能夠產生嚇阻的力量,除了美國展現的意志之外,更重要的是,中國無法承受美國軍事干預的後果。對中共來說,這是牽涉到政權存亡的大事,不能不慎重再慎重。

中國大陸不會輕易冒險與美國軍事衝突,美國亦然,但這也要看雙方對實力差距的認知而定。江澤民曾說:「台灣人口兩千萬,而我們有十二億。雖然台灣自認富有,可是大陸比較大。就像個瘦子和胖子。我體重八十多公斤,如果我們要打架,沒有什麼問題,我會贏。但是如果有個大個子站在他身旁說:『別打架。』我們會仔細想一想。」(註二)

美國這個大個子是一百多公斤,胖子如果打瘦子,可能自己會被大個子打個鼻青臉腫,討不到便宜。然而一旦這個胖子也到了一百公斤,大個子可能還會打贏,但已沒有辦法把胖子打成鼻青臉腫,自己也很可能受傷。在這種情況之下,胖子如果有機會打瘦子的話,他就不會仔細想一想了,甚至於有時候還會製造機會讓瘦子自己找打。

雖說中國大陸實力仍遠遜於美國,但中國大陸沒有世界警察的壓力,也沒有想要當世界警察的企圖。中國大陸與美國在軍事上的競爭,是地域性的、局部性的、戰略性的。就地域而言,中國大陸主要着眼於西太平洋;就局部性而言,中國大陸只想取得局部性的優勢,而非全面性的優勢;就戰略性而言,中國大陸是希望能因局部的優勢以及雙方的共同利益,而促使美國最後放棄台灣。

有關中美軍事實力的消長,差距縮小幾乎是各項報告一致的定論。比較值得注意的是蘭德公司(Rand Corporation)在2015年發布的一份美中軍力比較的報告。這份報告以計分卡的觀點,並以台灣及南海兩地為假設情境,評估從1996到2017年美中在十個領域的軍事實力差距。這十個領域的變化將會決定中國對使用武力的認知與判斷。

這十張計分卡包括:(1)中國攻擊美國空軍前進基地的能力;(2)中美在台灣及南海空戰的能力;(3)美國滲透中國領空的能力;(4)美國攻擊中國空軍基地的能力;(5)中國反艦作戰能力;(6)美國反艦作戰能力;(7)美國反太空能力與中國太空系統;(8)中國反太空能力與美國太空系統;(9)美中網路戰能力;(10)美中戰略核武能力。

以台灣為場景來設想前九張計分卡,從1996年到2017年,中國大陸在每一張計分卡上的表現都是持續進步,但在第1張及第5張計分已取得優勢,在2、3、7、8張計分卡上與美國平分秋色,只有在4、6、9三張計分卡上仍處於劣勢。至於第十張卡,亦即核武能力,美國則一向維持高度信心,但大陸也由過去的低度信心上升到中度信心。從這裡可以看出,中國大陸已經取得了局部優勢,如果在第2、3、7、8張計分卡上從平分秋色到超前領先,必將影響美中對於軍事衝突的認知與判斷。

事實上,從民進黨執政之後,中共機艦繞台愈來愈頻繁,有成為常態化的趨勢,美國智庫全國亞洲研究局(National Bureau of Asian Research)政治安全事務資深主任馬翊庭(Tiffany Ma)即認為:「隨着他們投射軍力的範圍離他們的邊境越來越遠,這已經成為一個足以讓美國及其盟友對中國在區域投射軍力更為擔憂的理由。我們要想想到底我們應該擔心的是什麼?是中國對美國軍事介入可能採取的懲罰性作為,還是我們應該更擔心中國每天都在採取行動單方面改變台海兩岸及區域現狀?這才是隨着中國軍力投射範圍擴大我們必須思考的更大的問題,無論是航母或遠程飛行的轟炸機。」(註三)換言之,中國大陸在台海展現軍事存在是愈來愈大膽,美國也勢必擔心如果台海出現衝突,其介入成功的機會與代價。這已經不是想像中的問題,而是現實要面對的問題。

美國2017年國防部對國會提出的中國軍事發展年度報告指出,中共對台軍事行動的可能選項項包括:(一)海上封鎖(Maritime Blockade);(二)有限的武力或壓制行動(Limited Force or Coercive Options);(三)空中以及飛彈行動(Air and Missile Campaign);(四)兩棲登陸(Amphibious Invasion)。(註四)這幾種選項可單獨也可能聯合運用,端視中共對情勢、目的與成本效益的判斷而定。

這幾個選項中,兩棲登陸可能是最複雜,風險也最高的手段,雖然有規模大小之別,但實際上應該是最後的手段。2017年底美國智庫2049計劃室研究員易思安(Ian Easton)出版了一本書《中共攻台大解密》,探討中共軍事犯台的可能情境,他認為中共軍方其實也不是很有信心,認為自己還沒有準備好,而且台灣也可以撐上一段時間。(註五)無可諱言,兩棲登陸有其複雜性與難度,但這僅僅是中共最後而且是最不得已的手段。對中共來說,取得軍事力量的局部優勢旨在嚇阻美國的軍事介入,使其可以不用武力而達到屈服台灣的目的。所以,台灣固然要為兩棲登陸做好準備,但更重要的是其他可能性更高的挑戰和威脅。

從最近這幾年的情勢來看,中國大陸愈來愈敢於利用美中實力的消長在台海增壓,尤其民進黨執政後,這已經是難以逆轉的趨勢了。

就地域而言,中國大陸主要着眼於西太平洋;就局部性而言,中國大陸只想取得局部性的優勢,而非全面性的優勢;就戰略性而言,中國大陸是希望能因局部的優勢以及雙方的共同利益,而促使美國最後放棄台灣。

馬紹章:就地域而言,中國大陸主要着眼於西太平洋;就局部性而言,中國大陸只想取得局部性的優勢,而非全面性的優勢;就戰略性而言,中國大陸是希望能因局部的優勢以及雙方的共同利益,而促使美國最後放棄台灣。攝:Stringer/AFP/Getty Images

三、美中戰略競爭關係愈來愈激烈

一般的觀點總認為,在美中台戰略三角中,美中敵意愈深,對台灣愈有利,甚至研究美中台戰略三角的學者Brantly Womack也認為,台灣的策略之一是加深美中之間的敵意。但實際情形未必如此。如果比較中美關係正常化前後的三角,可以發現,1970年代以後的戰略三角其實更為穩定,台灣的經濟奇蹟與民主化都發生在這一段時間,而且兩岸之間的交流也是因為美中之間的共識而得以展開。

從歷史來看,當美中關係緊張之時,台灣愈有可能成為美國的籌碼。台灣第一次成為籌碼就是美國總統尼克遜(尼克森)為了與中國大陸改善關係之時,台灣被迫退出聯合國,美國又與中國大陸斷交,都是慘痛的教訓。然而,由於中國大陸的崛起迅速,從奧巴馬(歐巴馬)總統開始,愈來愈明顯感受到中國大陸對美國利益的威脅。

奧巴馬總統的第二個任期,外交重心已出現重返亞太(或亞太再平衡)的跡象,並視俄羅斯和中國大陸為主要的安全威脅。奧巴馬時的美國國防部長卡特(Ash Carter)即指出:「這兩大挑戰(中、俄)反映的是我們又回到了大國競爭的時代。」到了特朗普時代,此一情勢更為明顯。特朗普在2017年的《國家安全戰略報告》中明白指出:「中國和俄羅斯挑戰美國的權力、影響力以及利益,企圖削弱美國的安全與繁榮。」它們「意欲塑造一個與美國價值和利益對立的世界。中國尋求取代美國在印度─太洋地區的地位,擴張其以國家為驅動力的經濟模式,並且重塑一個有利於自身的地區秩序。」

這一份《國家安全戰略》反映的是特朗普團隊內的鷹派觀點,也符合攻勢現實主義的理論預期。雖然自特朗普上任後,國安與外交團隊的組建並不是很順暢,而且偏重於有軍人背景者,現在又任命John Bolton擔任國家安全顧問,可以想見在短期內中美之間將是波濤洶湧。

無論蔡英文如何想「維持現狀」,但現狀操在美中手中。現在中美貿易戰已經開打,象徵雙方的戰略競爭已從想像轉為事實。這一場貿易戰可能緣於錯誤的認知與判斷,但也是一場決心與實力的實際測試,儘管現在誰都沒有率先退讓的本錢,它必然持續一段時間,但雙方也終將發現,彼此相互需要,拖得愈久,對雙方的傷害愈大,但又不願走向代價更高的的戰爭。最後可能的結果,就是雙方同時找一個下台階,而台灣可能是這一個下台階其中的一塊籌碼。

特朗普政府一連串看似支持台灣的舉措,例如特蔡通話、國會軍艦泊台的決議、台灣旅行法,以及國務院核准美國廠商參與台灣潛艦項目的行銷執照,個人認為其實也是把台灣籌碼化,政府不能不審慎因應。

四、台灣對美國的戰略利益可能愈來愈不重要

美中台戰略三角得以持續至今的關鍵,在於台灣對美國具有重要的安全以及價值的戰略利益,美國願意為了捍衛這個利益而反對中共以任何非和平方式處理台灣問題。然而,既然是戰略利益,它就具有可衡量性與可比性,包括三角內外的利益衡量,以及時空條件不同下的比較。簡單地說,台灣對美國的戰略利益其實是變動的,受到三角內外部因素的影響。

從安全的觀點來看,台灣位於美國牽制中國大陸的第一島鏈上,扼住中國大陸進出西太平洋的咽喉。然而,隨着中國大陸軍事力量的提升,在東海以及南海上開始逐步展現其軍事存在,包括宣布東海防空識別區,機艦繞台飛行或航行,機艦在釣魚台巡航等等。這些作為愈來愈頻繁,愈來愈強勢,代表中國大陸已可自由進出西太平洋,而美國也愈來愈難干預中國大陸在此一地區的作為。從這個角度看,台灣對美國安全戰略利益的重要性已不若以往。

從價值戰略利益來看,不少台灣人認為,台灣是一個民主政體,美國有道義上的責任協助台灣這個民主政體,而且美國一旦背棄台灣,恐危及其在亞太盟國的信譽。這樣的觀點,不能說錯,只是把價值看得太重了,也把美國想得太理想化了。尤其在特朗普當選之後,其特異的言行與政策已讓國際側目,美國不少學者也指明,美國在國際上明顯放棄了道德制高點,失去了作為領導者應有的條件。

當台灣對美國的戰略利益愈來愈小時,美國放棄台灣的機會就愈高,而且美國總會找到放棄台灣的理由。

戰略三角的崩潰對台灣最為不利,因為中台實力不對稱而台灣又失去了美國的支持,所能選擇的空間將更為狹小,因此更值得台灣關注。圖為台灣金門縣。

馬紹章:戰略三角的崩潰對台灣最為不利,因為中台實力不對稱而台灣又失去了美國的支持,所能選擇的空間將更為狹小,因此更值得台灣關注。圖為台灣金門縣。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

五、經貿上,中國大陸的磁吸力愈來愈強

在美中台戰略三角中,台灣雖然是最小的一方,但中台關係的變化也會影響戰略三角的穩定。在兩岸不相往來的年代,台灣經濟不依賴中國大陸,中國大陸本身也沒有什麼磁吸能力。到了1990年代之後,中國大陸雖然吸引了一批台商,但幾乎都是以成本為競爭優勢的傳統產業。然而,隨着中國大陸經濟的發展與升級,不僅兩岸經貿交流不斷成長,台灣對中國大陸的依賴也愈來愈深,而且中國大陸的磁吸作用已包括製造業、服務業及人才。2018年2月28日公布的所謂「惠台31條」,更是主動積極把台灣納入其產業鏈、經濟圈,其最終的目的是讓台灣成為其附屬經濟體。

台灣對中國大陸經濟的依賴,由局部而漸漸走向全面,從「惠台31條」已可看出,中國大陸開始運用台灣的依賴,讓台灣的產業、資金、人才加速往中國大陸移動。此外,中國大陸股市盤子大、本益比高,具有相當吸引力,最具指標性的即為鴻海子公司富士康工業互聯網股份有限公司,一家象徵鴻海未來發展方向與主力的公司,今年四月就在中國大陸上市。當中國大陸呈現更多的機會、更高的報酬時,這就是經濟力與政治力的角力。根據《遠見雜誌》2018年的民調,18至29歲這個族群對赴中發展最踴躍,比例超過五成三,比去年成長10.5個百分點。

民進黨執政之下,政治上依賴美國,經濟上卻無法阻止對中國大陸的依賴,這樣的結構本身就沒有持續力,最終會走向三角的崩潰。

中國大陸一直堅持和平統一,因為這是統一成本與治理成本最低的方式。現在的兩岸交流,除了政治之外,包括經濟、文化、社會各方面,都是在為未來兩岸統一後的一國兩制模式在摸索,在鋪路,當然以經濟最為明顯。換言之,中國大陸透過這些手段,使兩岸統一成本不斷降低。

六、中國大陸全球影響力日益增強,台灣難獲外部奧援

Brantly Womack認為台灣是三角中最焦慮的一方,其應對之策包括:(一)與美國結盟或增加美中之間的敵意;(二)製造危機,試圖把美國捲進來;(三)找尋第四方的支持。但由現實來看,這三條對應之策都走不通。台灣依靠美國,美國卻不願與台灣結盟,因為美國不想因台灣被捲入與中國的衝突之中。蔡英文的「維持現狀」,其實是對美方的承諾,這個承諾就是不會製造台海危機,讓美國捲進來。現在美中之間的戰略競爭,台灣能夠不被波及就算不錯了,哪有縱橫捭闔的能耐。

至於找尋第四方的支持,也是愈來愈困難。民進黨再度執政後,已掉了兩個邦交國,台灣參與國際活動的形勢也日益艱困,一些原本可以參與的國際活動如WHA、ICAO,台灣更被拒於門外。民進黨政府的新南向,着眼於經濟、社會層面,在政治上恐難有溢出效應。換言之,中國大陸憑藉其日增的影響力,慢慢將台灣置於天羅地網之中,而且這個網卻愈縮愈小。

這六個因素共同作用之下,戰略三角的崩潰已是必然的趨勢,台灣要思考的是崩潰的時機、模式與條件,以及台灣最終想要追求的目標為何,然後才可能建構具有戰略意涵的因應之道。

(馬紹章,海基會前副董事長)

註一: Lowell Dittmer, The Strategic Triangle: An Elementary Game-Theoretical Analysis, World Politics, Vol. 33, No. 4, July, 1981, pp. 490-91.

註二: 引自林添貴譯,David M. Lampton,從鄧小平到習近平,台北:遠流出版社,2015年,頁141。

註三: 美國之音,解放軍密集繞台演訓 國台辦回應:大家慢慢就習慣了,2017-12-28

註四: Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2017, pp.76-77

註五: 申安喬等譯,易思安著,《重中共攻台大解密》,台北:遠流出版社,2017年12月。

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