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法夢:在「部分香港」實施全國法律,人大常委會有權一錘定音?

如果這次人大聖旨的通道打開了,不止成為行政先例,亦會成為「憲法通例」,令之後憲法解釋及建構更偏向在《基本法》鑽洞。


2017年12月28日,由香港民主派人士組成的「一地兩檢關注組」到高鐵西九龍站地盤示威,抗議人大常委會通過決議案。同日晚上,香港大律師公會發表聲明回應「一地兩檢合作安排」,公會表示極度憂慮及遺憾。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images
2017年12月28日,由香港民主派人士組成的「一地兩檢關注組」到高鐵西九龍站地盤示威,抗議人大常委會通過決議案。同日晚上,香港大律師公會發表聲明回應「一地兩檢合作安排」,公會表示極度憂慮及遺憾。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images

12月27日,中國全國人大常委會通過《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定》,批准了一地兩檢的合作安排,當中最令人難以接受的一句是:「內地派駐西九龍站內地口岸區的機構依照內地法律履行職責,其範圍嚴格限制在內地口岸區之內,不同於香港特別行政區基本法第十八條規定的將全國性法律在整個香港特別行政區實施的情況」。國務院港澳辦主任張曉明在說明中亦闡釋了這一點。這段文字的關鍵詞是「整個」,人大如此畫線,就是畫了「整個」與「不是整個」的差別。

如果人大常委會的法理合理,《基本法》第18條中「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」一句,在法律上實際的意思便是「全國性法律除列於本法附件三者外,不在『整個』香港特別行政區實施」,有了「整個」的前設,香港的自治權便必然不受《基本法》的保障。

舉例而言,《基本法》第14(2)條規定港府維持香港特區的社會治安、第16條賦予香港特別行政區自行處理其行政事務的管理權、第17條規定特區享有立法權、第19條規定法院對所有特區的案件均有審判權等,按人大常委會的法理,也必然存在「整個」及「其他嚴格限制的範圍」這兩個差別。換言之,即使某決定違反本來《基本法》中明文規定的高度自治、司法獨立、普通法法制等,人大常委會均可通過決定,把決定「穩妥地」適用於「部分」香港。

人大常委會的解釋明顯是僭建新準則,違反法理要求。連日來,大律師公會及大律師公會戴啟思與陳文敏等人的競選名單均提出同樣的質疑。公會稱:「這完全漠視及閹割《基本法》第 18(3)條下只有列於附件三的全國性法律方可在特區境內實施的規定」。公會又指:「此宣布等同指『但凡全國人大常委會所說符合的便是符合』……(是)執行《基本法》的最大倒退,嚴重衝擊『一國兩制』的實施及法治精神。」戴啟思等更明言:「由全國人大頒布的《基本法》是一項全國性法律;不但香港政府,所有國家部門亦必須遵守。」

《基本法》第18條

(1)在香港特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港原有法律和香港特別行政區立法機關制定的法律。 (2)全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。 (3)全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。 (4)全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態,中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。

港府違反憲制責任

《基本法》在第59、66、80條直接授權香港政府、香港立法會及香港法院分別行使特區的行政權、立法權和司法、審判權。而在「一地兩檢」議題上,控制出入境的權力屬香港政府在《基本法》第154(2)條下不容推卸的「憲制責任」(constitutional responsibility)。

此理解和《基本法》所確認的香港普通法原則一致。在《基本法》第8(1)條予以保留,以及經第18(1)、19及84條透過法院實行的普通法法制內,香港司法管轄區的範圍,只能根據香港本身的憲法文件判斷。香港法院早於1980年代裁定,英國在香港憲法文件框架外作出的行為(不論是否視作國家行為),不能亦不會影響香港法院執行本地憲法文件的法律責任。(註一)同樣地,中國在《基本法》框架外做出的決定,原則上亦不應影響香港法院對《基本法》的理解。

而根據久已確立的普通法原則,法律賦予某機構的權力,只能由該明文規定的機構行使。如果該機構放棄權力或將其轉授其他人或機構,即屬非法。因此,被授予憲制性立法權力的立法機關,不可轉讓、轉移或廢除(assign or transfer or abrogate)其立法權力,或聲明放棄或放棄(renounce or abdicate)其立法的責任。(註二)

人大常委會今次的決定,凌駕香港的行政和立法機關,超然地剝奪香港政府和立法會的自主行政和立法權,使其無權管理高鐵車站範圍內的香港,這和一般由立法機關下放(delegate)權力予行政機關的情況絕不可比。因此,香港政府和立法會將來以行政或立法手段,將香港的行政權(包括控制出入境的權力)及司法、審判權轉讓給內地部門行使,本身均極可能違反《基本法》。

人大決定的法定效力為何?

人大常委會經此決定之後,不但擁有了《基本法》框架以外的對港立法權,亦超越了第158條對《基本法》條文解釋的規定,香港法院當然是未聞此說。

在2001年的莊豐源案中,時任原訟庭法官司徒敬裁定,「中國大陸的法律解釋方法,只有透過《基本法》第158條提供的機制,才會在香港有法律約束力」,亦即人大常委會除非根據第158條釋法,否則任何其他決定,對香港都沒有法律效力。此決定在上訴庭中得到肯定(莊豐源訴對入境事務處處長[2000] 3 HKLRD 661),並在隨後案件中得到跟隨(如Vallejos案)。

在更近期的「郭卓堅訴林鄭月娥特首連同行政會議成員[2017] 5 HKC 579」案中,郭卓堅及其他市民就特首會同行政會議接受一地兩檢安排的《決定》,申請司法覆核,指「一地兩檢」違反《基本法》第18條及20條。當時原訟庭法官周家明則以《決定》未經人大常委會通過,未知其效力為正式解釋還是決定,考慮「一地兩檢」的合憲性屬言之尚早為由,拒絕給予司法覆核的申請許可。然而,即使周官亦承認,在討論《基本法》的解釋或非解釋的決定具有什麼法律效力之前,必須先討論人大常委會對全國性法律作解釋時,形式上的規定 (formal requirements)為何。雖然周官並無進一步探討此問題,但事實上香港法院早已於案例(註三)中明言,即使人大釋法的權力是「全面而不受限制」的,但行使該解釋權時,還是得符合所有法定程序,譬如作正式解釋前必須先諮詢基本法委員會。

政府多次把政治問題撥到法律的層面,但在法律上處理不了又撥回政治裏去,由非民主的中國立法機構由上而下、繞過香港立法機構而制定配合高鐵的法律。這不但對法治、法律制度的破壞甚巨,更是令港人失去對《基本法》的信心。

是次決定恐成「憲法通例」

今次人大常委會全票通過批准的《廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》,從起草至通過基本上皆是黑箱作業,近乎毫無公眾參與,所謂「合作」,真不知從何說起。更重要的是,即使在協議期間草擬的條文有違反《基本法》或有與現時香港法例不符的地方,香港行政機關不但不用向港人負責,立法會亦無權置喙。

林鄭月娥等官員一直拒絕回應「一地兩檢」在《基本法》下究竟有何法律依據,但據新聞報導指出,人大會議中多次提到港區人大代表譚惠珠提過的《基本法》第118條和119條有關經濟發展的條文。姑勿論此兩條條文如何能成為憲法依據令人摸不着頭腦,一地兩檢是否符合《基本法》條文,我們居然要以新聞報導引述的消息來論說,豈不是天大的笑話?

《基本法》下中國政府只有三個干涉香港法律的空間:一是根據《基本法》第159條修法;二是把列入《基本法》附件三的中國法律應用到香港;三是《基本法》第158條釋法。然而,此次人大常委會副秘書長李飛卻指出,不能簡單說《基本法》哪一條是一地兩檢的法律基礎,只強調常委會決定具「最高法律效力,一言九鼎」。如果這次人大聖旨的通道打開了,不止成為行政先例,亦會成為「憲法通例」(constitutional conventions),令之後憲法解釋及建構更偏向在《基本法》鑽洞。

(法夢,民間法律評論團體,相信法治、人權、公平審訊、人人平等)

註一:註:參見Winfat Enterprise (HK) Co Ltd v Attorney General [1988] 1 HKLR 5 (PC) at 9C-F per Lord Diplock;另參見Winfat Enterprise (HK) Co Ltd v Attorney General [1984] HKLR 32 (CA)。

註二:參見Cobb & Co Ltd v Norman Eggert Kropp [1967] 1 AC 141 (PC) at 157 per Lord Morris;另參見Gould v Brown [1998] 193 CLR 346 at [287] per Kirby J (obiter)。

註三:如參見香港上訴庭於「莊豐源訴入境處處長[2000] 3 HKLRD 661」的決定。

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