深度 端傳媒法治論壇

立法會減法定開會人數,吳靄儀:倘違憲影響立法有效性,為何無人重視?

端傳媒昨日舉辦法治論壇,吳靄儀、譚允芝、石永泰、黃啟暘、謝偉俊激辯法治。


《端傳媒》舉辦題為「香港法治是否岌岌可危?」的講座,邀請前大律師公會主席石永泰、譚允芝、前立法會法律界議員吳靄儀、立法會議員謝偉俊及「法夢」成員黃啟暘出席論壇,辯論香港法治。 攝:林振東/端傳媒
《端傳媒》舉辦題為「香港法治是否岌岌可危?」的講座,邀請前大律師公會主席石永泰、譚允芝、前立法會法律界議員吳靄儀、立法會議員謝偉俊及「法夢」成員黃啟暘出席論壇,辯論香港法治。 攝:林振東/端傳媒

12月15日晚,香港立法會持續數月的議事規則之戰塵埃落定,建制派提出的24項修訂獲得通過,其中最受爭議的修訂是將立法會全體委員會法定人數從35人降至20人,這一修訂涉嫌違反基本法。

議事規則修訂通過的翌日,端傳媒於浸會大學舉辦名為「香港法治岌岌可危了嗎」的法治論壇,嘉賓包括香港大律師公會前主席譚允芝、石永泰,香港執業大律師、前立法會議員吳靄儀、建制派立法會議員謝偉俊,以及民間法律評論團體「法夢」成員黃啟暘,黃啟暘亦是香港大學法律系博士候選人。論壇上,立法會減低全體委員會法定人數是否違法成為一大爭論焦點。

《基本法》第75條訂明:「立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」吳靄儀在論壇上表示,此次立法會減低法定人數很可能涉及違憲,很遺憾社會對其影響未有充分認識:「如果下調法定人數是違憲的話,這將來是會影響立法的有效性。」

而謝偉俊則從字眼上反駁說,立法會的「全體委員會」並不等同「立法會」,基本法訂明的是「立法會舉行會議的法定人數」。謝同時表示,這次議事規則修訂是一次「共輸」的選擇,他比喻說如果社會上塔利班橫行,便要收起他們的「武器」,並指出修訂議事規則建制派選擇修改議事規則是因為反對派長期不守規矩,同時指出許多議員並沒有認真審議議案,「很多委員會沒有什麼人參加」。

黃啟暘就此進一步追問:假若謝偉俊議員擔心立法會立法過程粗疏,那為什麼反而建議將逐條審議法案的全體委員會法定人數從35人減至20人?黃認為,這次修訂只會讓立法過程更粗疏,同時削減基本法賦予議員的一些法定權力。

立法會前法律界議員吳靄儀。
立法會前法律界議員吳靄儀。 攝:林振東/端傳媒

以下內容為端傳媒法治論壇上各嘉賓對議事規則修訂的討論內容紀錄:

市民:我想問謝偉俊,基本法75條說明立法會要有過半人數開會,雖然我只是師奶,但我知道立法會有70人,一半有35人,那想問法定人數降至20人如何才能過半數不違反基本法?第二,作為市民我也急於民生議案,建制派整天說民生議案被拉布拉倒,但我不太清楚有哪些,能否舉兩三個例子?第三,我在業主立案法團也要過半數表決,那你們訂20人其實也不過半,那為何是要20人而不是2或3人,是否20人的公信力看起來比2或3或35人高?

謝偉俊:回看基本法的意思,很多人以為修訂中說大會有20人就足夠開會,其實大會有很多不同程序,我們質詢是用大會形式,但審議一些議題二讀後的修訂案,就會用全體委員會的名義。那這個過程是否要像大會一樣的性質,還是像其他委員會如包括除主席外全體議員的財委會及內會,他們法定人數也不需過半。在外國,如英國歐洲的例子,國會的法定人數只需要開會及表決時足夠,其他時間也不需要滿足法定人數。

至於那些民生法案被拉倒,(這個)譚允芝也清楚,和網路23條扯不上關係的版權修訂案還有醫務注冊條例也被拉倒,當然有人不認同,但是還有很多民生議題因拉布而只能匆匆通過,使很多畸形情況發生。現在我們的立法會被佔據,你們可能不認同,但是我身同感受。

關於大家比較關注,議事規則修訂會否削弱法治,我坦白說,我覺得這修訂是「砍腳趾避沙蟲」(因噎廢食)的,是一個共輸的情況。

黃宏發(前立法局主席)、吳靄儀他們身處的年代是幸福的,因為(議員)還有一些對於立法會制度的尊重。但當一班議員經常視制度如無物,而逼令另一班議員要按規矩做,如果你們這麼粗暴對待我們的規矩,倒不如我們粗暴一點改了這規矩,恐怕這會是惡性循環,但我們有什麼可以做呢?當這幾年出現這麼多爭議的時候,表面上很多議員說很多在道德高地上的事情,什麼保護自由,但真正沒有哪個議員是專心監察政府、務正業。我可以說,立法會立法是越來越粗疏的,很多委員會是沒有什麼人參加的,特別是那些喜歡曝光,但不是去研究法律的人。

當塔利班橫行的時候,我們就要收拾,不要讓他們有這麼多武器。

立法會議員謝偉俊如此形容修訂議事規則的動機

有些人說我們人大化,這我不是太擔心的,但我擔心的反而是步離英國化。以往我們有很多英國的傳統,但97之後,法庭依然保留不錯的質素,但立法會已經好像是一個無掩雞籠,這個情況下,如果我們依然不做任何事情,是會自廢武功的。

很多市民對於這個情況已經很厭倦,我們在沒有選擇情況下被逼做自我救濟。誰不喜歡有多一點酌情權、多點選擇?但我們在這個沒有選擇的情況下只能收緊。

我用一個大家不是很喜歡的形容,就是當塔利班橫行的時候,我們就要收拾,不要讓他們有這麼多武器。就如美國槍械管制的討論,當社會不能接受這麼多槍械案件的時候,自不然就會有人討論是否應該收緊槍械管制。

當有人沒有自制(self-restrain)和自重(self-respect)的時候,我們只能共同承受這個後果。

如果謝議員覺得立法過程粗疏,為什麼還要降低全體委員會這唯一會逐條審議法案的會議法定人數呢?

法夢成員黃啟暘

黃啟暘:謝議員剛才提及修改《議事規則》,先不要說他將民主派比作塔利班恐怖分子,是完全無視了制度的壓逼和暴力,但我想問一個簡單的邏輯問題,就是如果謝議員覺得立法過程粗疏,為什麼還要降低全體委員會這唯一會逐條審議法案的會議法定人數呢?這不是會進一步減少議員出席會議的誘因嗎?

根據新的《議事規則》,在全體委員會後會舉行大會進行投票,但該投票不是逐條審議的,香港沒有像英國議會的report stage(報告階段),換言之香港現在只要在全委會裏面有11個人贊成,就能決定某個修訂是否成為法案的一部分,這不是反而令立法過程粗疏質素降低嗎?

謝偉俊:不知道你是否經常留意立法會的會議過程,議員在全委會討論時候的發言並不多,議員通常都只是在最後階段發言,認真的工作都是在法案審議委員會去做,很多時候二讀,或在委員會審議階段提出的修正案(CSA),都是表態居多。

雖然我都重申,(議事規則)不改是比修改好的,但如果不改的,無日無之的拉布,是令立法會不能運作的。

立法會議員謝偉俊。
立法會議員謝偉俊。 攝:林振東/端傳媒

黃啟暘:其實根據《基本法》第73(1)條,制定法律的權力是屬於立法會大會的,是要符合75(1)的法定人數的。當然實際上,你說大會上議員的發言都「亂噏」(亂說)的,但為什麼你覺得原則上可以將在委員會審議階段提出修正案的權力,即也是制定法律的權力的一部分,外判給甚至不是全體議員可以參與到的法案審議委員會呢?我覺得這是很奇怪的。

全體委員會對於提出來的法案是非常重要的,特別是根據《基本法》74條,議員是沒有權提出和公共政策有關的議案,除非得到行政長官批准,但議員提修正案的權力是不受影響的,議員提出修正案的權力只能在全體委員會內發揮。

大律師吳靄儀

吳靄儀:我反而覺得比較失望的是,將全體委員會的法定人數降低,是否違憲這麼重大的問題,立法會主席、立法會秘書處、建制派、泛民也好,全部人都是沒有興趣的,也極少市民有興趣,但這個後果是很嚴重的。如果你這個下調法定人數是違憲的話,這將來是會影響立法的有效性。

全體委員會不是形式。在2007年通過《竊聽條例》,我們用55小時辯論,裡面大部分時間是在全體委員會裡面發生,因為這條法律當時提出來太匆忙,有很多違反法治和人權的地方。當然建制派是沒有興趣討論,因為他們只要舉手就行了,但這不等於全體委員會審議只是一個形式。第二個是《種族歧視條例》,修正案的階段是非常重要。要不是成功在修正案時加入一條很辣的條文,出來的效果會大打折扣。

我的經驗裡面,全體委員會對於提出來的法案是非常重要的,特別是根據《基本法》74條,議員是沒有權提出和公共政策有關的議案,除非得到行政長官批准,但議員提修正案的權力是不受影響的,議員提出修正案的權力只能在全體委員會內發揮,這絕對不是形式的問題,而是實質,立法機關權力行使最重要的一部分。

黃啟暘:我想進入一些較為技術性的討論,關於法定人數及議事規則,因為我剛好在研究這個課題。其實全體委員會自1971年開始就要和大會人數一樣。在普通法下我們要從背景去理解,過渡性正是基本法一樣很重要的元素,自基本法立法那一刻就保留下來,全體委員會和大會法定人數一直是一樣的。謝議員說在外國就算很少人在討論環節也可以,但是香港基本法75條第一款寫明立法會舉行會議時是法定人數是要達到全體議員人數二分之一,所以就這一點已不能和外國比較。

另外再技術性一點是,改議事規則後,提CSA(修正案)是基本法的權力,基本法權力是不容限制。但現在進行修訂案是議員是以委員身份去做的,那如果不足35人的話,他就不是以立法會的身份去做,那在新的修改下,建制派議員也意識到問題所在,以往二讀恢復後全體委員會進入三讀後,議案就自動report給大會,但report stage是沒經辯論的。那建制派議員加了一項規定就是在全體委員會之後,就來一個不容討論和修正的投票程序,投票決定是否接受全體委員會的所有修訂。那就變成整個立法會接受修訂。如果我們看基本法附件二第二部第三段,其實議員有針對法案提出修正案的權力,但現在卻變成了整個大會本身去做這件事。我們法夢就是覺得要留一點我們覺得正確的意見在這裏。

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