立法会减法定开会人数，吴霭仪：倘违宪影响立法有效性，为何无人重视？

12月15日晚，香港立法会持续数月的议事规则之战尘埃落定，建制派提出的24项修订获得通过，其中最受争议的修订是将立法会全体委员会法定人数从35人降至20人，这一修订涉嫌违反基本法。

议事规则修订通过的翌日，端传媒于浸会大学举办名为“香港法治岌岌可危了吗”的法治论坛，嘉宾包括香港大律师公会前主席谭允芝、石永泰，香港执业大律师、前立法会议员吴霭仪、建制派立法会议员谢伟俊，以及民间法律评论团体“法梦”成员黄启旸，黄启旸亦是香港大学法律系博士候选人。论坛上，立法会减低全体委员会法定人数是否违法成为一大争论焦点。

《基本法》第75条订明：“立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。”吴霭仪在论坛上表示，此次立法会减低法定人数很可能涉及违宪，很遗憾社会对其影响未有充分认识：“如果下调法定人数是违宪的话，这将来是会影响立法的有效性。”

而谢伟俊则从字眼上反驳说，立法会的“全体委员会”并不等同“立法会”，基本法订明的是“立法会举行会议的法定人数”。谢同时表示，这次议事规则修订是一次“共输”的选择，他比喻说如果社会上塔利班横行，便要收起他们的“武器”，并指出修订议事规则建制派选择修改议事规则是因为反对派长期不守规矩，同时指出许多议员并没有认真审议议案，“很多委员会没有什么人参加”。

黄启旸就此进一步追问：假若谢伟俊议员担心立法会立法过程粗疏，那为什么反而建议将逐条审议法案的全体委员会法定人数从35人减至20人？黄认为，这次修订只会让立法过程更粗疏，同时削减基本法赋予议员的一些法定权力。

以下内容为端传媒法治论坛上各嘉宾对议事规则修订的讨论内容纪录：

市民：我想问谢伟俊，基本法75条说明立法会要有过半人数开会，虽然我只是师奶，但我知道立法会有70人，一半有35人，那想问法定人数降至20人如何才能过半数不违反基本法？第二，作为市民我也急于民生议案，建制派整天说民生议案被拉布拉倒，但我不太清楚有哪些，能否举两三个例子？第三，我在业主立案法团也要过半数表决，那你们订20人其实也不过半，那为何是要20人而不是2或3人，是否20人的公信力看起来比2或3或35人高？

谢伟俊：回看基本法的意思，很多人以为修订中说大会有20人就足够开会，其实大会有很多不同程序，我们质询是用大会形式，但审议一些议题二读后的修订案，就会用全体委员会的名义。那这个过程是否要像大会一样的性质，还是像其他委员会如包括除主席外全体议员的财委会及内会，他们法定人数也不需过半。在外国，如英国欧洲的例子，国会的法定人数只需要开会及表决时足够，其他时间也不需要满足法定人数。

至于那些民生法案被拉倒，（这个）谭允芝也清楚，和网路23条扯不上关系的版权修订案还有医务注册条例也被拉倒，当然有人不认同，但是还有很多民生议题因拉布而只能匆匆通过，使很多畸形情况发生。现在我们的立法会被占据，你们可能不认同，但是我身同感受。

关于大家比较关注，议事规则修订会否削弱法治，我坦白说，我觉得这修订是“砍脚趾避沙虫”（因噎废食）的，是一个共输的情况。

黄宏发（前立法局主席）、吴霭仪他们身处的年代是幸福的，因为（议员）还有一些对于立法会制度的尊重。但当一班议员经常视制度如无物，而逼令另一班议员要按规矩做，如果你们这么粗暴对待我们的规矩，倒不如我们粗暴一点改了这规矩，恐怕这会是恶性循环，但我们有什么可以做呢？当这几年出现这么多争议的时候，表面上很多议员说很多在道德高地上的事情，什么保护自由，但真正没有哪个议员是专心监察政府、务正业。我可以说，立法会立法是越来越粗疏的，很多委员会是没有什么人参加的，特别是那些喜欢曝光，但不是去研究法律的人。

当塔利班横行的时候，我们就要收拾，不要让他们有这么多武器。

有些人说我们人大化，这我不是太担心的，但我担心的反而是步离英国化。以往我们有很多英国的传统，但97之后，法庭依然保留不错的质素，但立法会已经好像是一个无掩鸡笼，这个情况下，如果我们依然不做任何事情，是会自废武功的。

很多市民对于这个情况已经很厌倦，我们在没有选择情况下被逼做自我救济。谁不喜欢有多一点酌情权、多点选择？但我们在这个没有选择的情况下只能收紧。

我用一个大家不是很喜欢的形容，就是当塔利班横行的时候，我们就要收拾，不要让他们有这么多武器。就如美国枪械管制的讨论，当社会不能接受这么多枪械案件的时候，自不然就会有人讨论是否应该收紧枪械管制。

当有人没有自制（self-restrain）和自重（self-respect）的时候，我们只能共同承受这个后果。

如果谢议员觉得立法过程粗疏，为什么还要降低全体委员会这唯一会逐条审议法案的会议法定人数呢？

黄启旸：谢议员刚才提及修改《议事规则》，先不要说他将民主派比作塔利班恐怖分子，是完全无视了制度的压逼和暴力，但我想问一个简单的逻辑问题，就是如果谢议员觉得立法过程粗疏，为什么还要降低全体委员会这唯一会逐条审议法案的会议法定人数呢？这不是会进一步减少议员出席会议的诱因吗？

根据新的《议事规则》，在全体委员会后会举行大会进行投票，但该投票不是逐条审议的，香港没有像英国议会的report stage（报告阶段），换言之香港现在只要在全委会里面有11个人赞成，就能决定某个修订是否成为法案的一部分，这不是反而令立法过程粗疏质素降低吗？

谢伟俊：不知道你是否经常留意立法会的会议过程，议员在全委会讨论时候的发言并不多，议员通常都只是在最后阶段发言，认真的工作都是在法案审议委员会去做，很多时候二读，或在委员会审议阶段提出的修正案（CSA），都是表态居多。

虽然我都重申，（议事规则）不改是比修改好的，但如果不改的，无日无之的拉布，是令立法会不能运作的。

黄启旸：其实根据《基本法》第73（1）条，制定法律的权力是属于立法会大会的，是要符合75（1）的法定人数的。当然实际上，你说大会上议员的发言都“乱噏”（乱说）的，但为什么你觉得原则上可以将在委员会审议阶段提出修正案的权力，即也是制定法律的权力的一部分，外判给甚至不是全体议员可以参与到的法案审议委员会呢？我觉得这是很奇怪的。

全体委员会对于提出来的法案是非常重要的，特别是根据《基本法》74条，议员是没有权提出和公共政策有关的议案，除非得到行政长官批准，但议员提修正案的权力是不受影响的，议员提出修正案的权力只能在全体委员会内发挥。

吴霭仪：我反而觉得比较失望的是，将全体委员会的法定人数降低，是否违宪这么重大的问题，立法会主席、立法会秘书处、建制派、泛民也好，全部人都是没有兴趣的，也极少市民有兴趣，但这个后果是很严重的。如果你这个下调法定人数是违宪的话，这将来是会影响立法的有效性。

全体委员会不是形式。在2007年通过《窃听条例》，我们用55小时辩论，里面大部分时间是在全体委员会里面发生，因为这条法律当时提出来太匆忙，有很多违反法治和人权的地方。当然建制派是没有兴趣讨论，因为他们只要举手就行了，但这不等于全体委员会审议只是一个形式。第二个是《种族歧视条例》，修正案的阶段是非常重要。要不是成功在修正案时加入一条很辣的条文，出来的效果会大打折扣。

我的经验里面，全体委员会对于提出来的法案是非常重要的，特别是根据《基本法》74条，议员是没有权提出和公共政策有关的议案，除非得到行政长官批准，但议员提修正案的权力是不受影响的，议员提出修正案的权力只能在全体委员会内发挥，这绝对不是形式的问题，而是实质，立法机关权力行使最重要的一部分。

黄启旸：我想进入一些较为技术性的讨论，关于法定人数及议事规则，因为我刚好在研究这个课题。其实全体委员会自1971年开始就要和大会人数一样。在普通法下我们要从背景去理解，过渡性正是基本法一样很重要的元素，自基本法立法那一刻就保留下来，全体委员会和大会法定人数一直是一样的。谢议员说在外国就算很少人在讨论环节也可以，但是香港基本法75条第一款写明立法会举行会议时是法定人数是要达到全体议员人数二分之一，所以就这一点已不能和外国比较。

另外再技术性一点是，改议事规则后，提CSA（修正案）是基本法的权力，基本法权力是不容限制。但现在进行修订案是议员是以委员身份去做的，那如果不足35人的话，他就不是以立法会的身份去做，那在新的修改下，建制派议员也意识到问题所在，以往二读恢复后全体委员会进入三读后，议案就自动report给大会，但report stage是没经辩论的。那建制派议员加了一项规定就是在全体委员会之后，就来一个不容讨论和修正的投票程序，投票决定是否接受全体委员会的所有修订。那就变成整个立法会接受修订。如果我们看基本法附件二第二部第三段，其实议员有针对法案提出修正案的权力，但现在却变成了整个大会本身去做这件事。我们法梦就是觉得要留一点我们觉得正确的意见在这里。

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