深度 評論

周函諒:台灣的轉型正義,為何需要憲改?

當前台灣的轉型正義,面臨了若干實踐上的困境。而這些困境的存在,則正凸顯出轉型正義與憲法改革的緊密關聯,以及台灣將轉型正義的價值納入憲法當中的必要性。


轉型正義的意義,在於提醒我們應重新檢視過去威權體制的壓迫,並思考應該如何釐清、追究相關的法律與道德責任。同時藉由回顧不堪的過去,人們才能在過去的創傷中深刻反省,並且進一步的思考與展望未來。 攝:Sam Yeh / AFP
轉型正義的意義,在於提醒我們應重新檢視過去威權體制的壓迫,並思考應該如何釐清、追究相關的法律與道德責任。同時藉由回顧不堪的過去,人們才能在過去的創傷中深刻反省,並且進一步的思考與展望未來。 攝:Sam Yeh / AFP

2017年9月,台灣蔡英文政府終於開啟了對於憲法改革的討論。改革的議題與方向大致可以分為:人權保障、政府體制、國家認同等三大主軸。這波憲法改革討論的開啟,對於台灣而言,意義重大。一方面,台灣人民終於可以在憲法內容的形塑過程中,真正的參與並確立彼此的共同價值;另一方面,憲法修改的結果,也將影響台灣未來憲政的正常發展。

不過,在這波修憲的呼聲中,有一項重要的議題卻似乎始終隱而未顯,那就是「轉型正義」。作為一個經歷從民主轉型到鞏固期的國家,台灣處理轉型正義的態度卻是相對的消極,至今仍舊留下許多的「未竟之業」(註一)。固然,政府為了回應轉型正義的需求,相關的法案陸續地被提出或通過,如《促進轉型正義條例草案》、《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》、《政治檔案法草案》等,而蔡英文總統先前也承認轉型正義具有重要的人權意義。然而,這些回應轉型正義的現實作為,似乎相當程度的忽略了從憲法改革層次上的思考。

對於轉型正義的需求,不應僅存於立法的層次,或者偏狹的人權面向。轉型正義的實踐必須上升至憲法的高度,做更全面的政策評估。尤其是,當前台灣的轉型正義,面臨了若干實踐上的困境。而這些困境的存在,則正凸顯出轉型正義與憲法改革的緊密關聯,以及台灣將轉型正義的價值納入憲法當中的必要性。

轉型正義的回顧和展望意義

當代對於轉型正義的論辯已經非常豐富,基本上,轉型正義的意義與價值所在,可以從兩個層面來談:回顧性與展望性(註二)。從回顧性層面來說,轉型正義的意義,在於提醒我們應重新檢視過去威權體制的壓迫,並思考應該如何釐清、追究相關的法律與道德責任。

同時,正是藉由回顧不堪的過去,人們才能在過去的創傷中深刻反省,並且進一步的思考與展望未來。而在此種反省思考的過程中,人們亦能夠有機會重新形塑對於彼此的信任與價值認同。

也因此,轉型正義的意義與價值,可以在憲法的層次上發生作用。從最直接的意義上來說,憲法的功能之一就是在於維繫人民的共同價值。而當人們在民主化之後開始正視轉型正義,並把對於轉型正義的記憶與價值鎖進憲法中的時候,這部憲法才真正是一部「人民的憲法」。

同時,在實踐層面上,轉型正義提醒我們需要更重視民主法治的價值。而由於憲法正是提供了一個對於未來憲政的基本框架,也使我們得以在往後的實踐中,從憲法中汲取轉型正義的價值。因此,轉型正義不只存在於法律層次,更需要被視為一種憲法價值。

台灣當前的轉型正義困境

轉型正義的實現必須與時間賽跑,正如國際刑事法庭前檢察官Richard Goldstone所言,「時間是轉型正義的敵人」。人類會遺忘過去,被害者也會因為時間的逝去,留下無法抹除的傷痛。不過,即便我們能夠體認到當代對於轉型正義的理解與迫切的需求,台灣現今卻仍然面臨着許多轉型正義的實踐困境。這些問題的存在,拖延了台灣轉型正義的實現。

因此,如果這些實踐上的困境沒有進一步獲得回應,時間也將逐漸吞噬掉實現轉型正義的可能。固然,轉型正義是個龐大的、複雜的體系性工作,無法一蹴可幾,而人們也不應採取操之過急的心態,但重點在於,這些當前的實踐困境需要被重視與回應。

我認為,台灣當前轉型正義的困境,應該從以下幾個面向談起:

首先是關於憲法規範層面的問題。台灣無論是1947年公布施行的憲法,以及90年代民主化過程中七次修憲所產生的憲法增修條文,都缺少了對於轉型正義的關懷。尤其可惜的是,在台灣民主化初期的憲政改革,幾乎是由仍舊掌握執政權力的國民黨,採取政治協商的方式一手促成的(註三)。而綜觀前六次修憲的內容,基本上僅是對於其統治正當性危機所做出的策略性回應(註四)。至於2005年由陳水扁政府主導的第七次修憲,卻仍是在國民黨為國會多數之下所進行的。

在這樣的背景之下,台灣的憲法條文對於人民轉型正義的需求,可以說是「靜默」與「忽視」的。一方面,憲法本文的制定與適用上,充滿着對於大中國的治理想像,以及作為政權正當性的「法統」象徵(註五)。另一方面,增修條文在政治協商的主導下,僅着眼於政治權力的分配,對於人民基本權利的強化幾乎是未置一詞。更令人遺憾的是,在司法院作出釋字第272號解釋之後,大法官以「法安定性」為理由,幾乎阻斷了許多戒嚴案件的重審機會(註六),如此更是形同對於過去的威權壓迫,提供了一個憲法層次上的正當性基礎。

其次,從台灣民主化的實踐來看,轉型正義在迄今的常態政治之下,無法有太多的進展。一方面,與許多民主轉型國家不同的是,台灣在民主化過程與之後,過去40年實行威權統治的國民黨仍然掌握一定的政治實力。以1996年實行總統直選算起,雖然台灣迄今已經歷了三次的政權和平轉移,但國民黨執政的時間卻仍是多於民進黨。此外,國民黨直到2016年為止,均坐擁國會的多數席次,牢牢掌握了國會的立法權。在這樣的情況之下,自然可以想見轉型正義十分難以推動。

至於首次完全執政的民進黨政府,則是欠缺一定的政治壓力來推動轉型正義。在許多國家民主轉型的過程中,新政府決定是否實踐轉型正義,通常是基於政治上的考量(註七)。而新政權的統治正當性,則相當程度的奠基在其對於轉型正義的實現可能。然而,對於現今的民進黨政府來說,其統治正當性已於近二、三十年的憲政實踐中,逐漸獲得肯認,似乎不太需要再以轉型正義的實踐,作為其政權的正當性基礎。而轉型正義也逐漸難以成為民進黨政府所必須面對的政治壓力來源。

最重要的是,台灣政治與社會對於轉型正義的需求,呈現出相當程度的意識形態分歧,迄今仍無法匯集形成強而有力的政策論述。過去台灣處理轉型正義時,所採取的是一種「只有被害人,沒有加害人」的方式(註八)。在不追究加害人責任的情景之下,台灣人民似乎也逐漸對於過去威權體制是否應該負責,產生意見上的差異,而呈現的是一種對於公共記憶的分歧與衝突(註九)

以處理國民黨威權時期的不當黨產為例,值得注意的是,對於2016年通過施行的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》,依舊有高達將近三分之一的民眾認為該法是對於國民黨的「政治清算」。另外,台灣的轉型正義工程,同時也包含了處理不同族群之間,尤其是對於原住民族,過去所受壓迫的歷史傷痕。然而,在涉及原住民族的轉型正義議題上,現今執政的民進黨,仍舊無法與在野勢力和原住民達成良好的共識,同樣呈現出意識形態上的分歧。

現今的民進黨政府來說,其統治正當性已於近二、三十年的憲政實踐中,逐漸獲得肯認,似乎不太需要再以轉型正義的實踐,作為其政權的正當性基礎。而轉型正義也逐漸難以成為民進黨政府所必須面對的政治壓力來源。

現今的民進黨政府來說,其統治正當性已於近二、三十年的憲政實踐中,逐漸獲得肯認,似乎不太需要再以轉型正義的實踐,作為其政權的正當性基礎。而轉型正義也逐漸難以成為民進黨政府所必須面對的政治壓力來源。攝:Ulet Ifansasti/Getty Images

超越常態政治的轉型正義

上述台灣的轉型正義困境,可以歸納成:憲法規範的困境、常態政治的困境,以及分裂社會的困境。而在面對這些實踐困境的時候,其實已經多少可以預告出:「為什麼台灣的轉型正義工作,需要涉及憲法改革?」,這個問題的答案。

一方面,修憲與憲法政治是超越常態政治的,同時憲法價值的存續是長遠的,不受短期政治利益的干擾。另一方面,在憲法改革的過程中,可以有效的匯集公共論述,在民主的審議思辯中,逐漸凝聚並形成人民的共同價值,作為憲法政治的成果(註十)

面對台灣轉型正義的現實脈絡,正如前面所述,台灣轉型正義的特殊之處在於,過去的舊勢力在民主化之後,仍然有實力取得政治權力,無論是行政或是立法權。也因此,現實上需要一個超越黨派與常規政治的制度設計,避免在常態政治下政權更迭之際,影響或阻礙轉型正義的實現。而從憲法改革的角度,則是將轉型正義的價值與實踐,轉化為憲法的文字,存放在具有憲法高度的制度設計當中,才能對抗常態政治之下因短線政治利益的操作,以避免犧牲掉現階段得來不易的轉型正義成果。

更重要的是,透過憲法改革與修憲的方式,台灣人民得以重新找回「屬於自己的憲法」。從台灣的憲政歷史可以看出,無論是1947年公布施行的憲法本文,以及過去七次修憲所產生的憲法增修條文,都看不見轉型正義的價值,也欠缺人民在此種憲法政治當中的角色,亦因此,台灣的憲政實踐始終無法跟舊的過去真正告別。而正是透過憲法改革的開啟,將轉型正義納入憲法改革,一方面讓台灣人民自己決定,誰是這部憲法的主人?什麼是人民需要的憲法內容?如何面對過去轉型正義的憲法斷層?另一方面也在形塑新憲法的過程中,矯正過去憲法的錯誤,並且重新建立不同族群之間的共同價值與基礎信任。

將轉型正義的價值融入憲法

面對轉型正義的問題,台灣已經延遲了近30年的工作。不同於如德國等許多處理轉型正義的國家,台灣先是發展了屬於本土脈絡的民主運作模式,才回過頭來處理轉型正義的議題(註十一)。轉型正義是個龐大的、體系性的工作,需要從各層面,從規範到實踐、從司法到非司法、從政府到人民,甚至是從法律到憲法,才能完整的實現轉型正義的浩大工程。

轉型正義的價值需要融入憲法。從長遠的意義來看,一方面,人民透過對於過去威權統治的認識,在對於政府制度設計的思考上,必須強調權力界定的清晰透明,以及權力與責任的平衡。因為現階段總統的人事任命權不受國會控制,以及總統兼任黨主席的政治生態,以至於台灣在實踐上,偏向以總統為行政領導的中心,呈現出總統權力擴張的趨勢。而此種演變或多或少依然反映着對於過去強人領導政治的制度慣性。

另一方面,過去的威權壓迫對於人權侵害甚巨,因而對於人權的重視也是轉型正義所強調的。如言論與集會自由、人身自由,甚至是知悉歷史真相的權利等等,這些直接回應台灣轉型脈絡的基本權利,需要在憲法改革中被審慎對待,且必須思考如何在憲法當中,更為細緻的強化對於這些權利的保障。尤其是針對言論與集會自由而言,現今的《集會遊行法》等相關法令,仍舊帶着過去威權敵視人民異議的色彩,造成許多對於政治言論的不必要限制。

另外,過去以黨領政的統治方式,依然存留在台灣現今的政黨政治。政黨在台灣應該怎樣被看待,其歷史意義與角色,都需要被正視。而過去一黨專政的型態,也反映出現今台灣對於政黨之間公平競爭的需求。因此,對於政黨的規範,考量到台灣民主轉型的特殊脈絡,其意義不僅在於如《政黨法》或《人民團體法》的立法層次,在憲法的層面上也有值得討論的空間。例如除了現行的《憲法增修條文》中關於政黨違憲解散的規定之外,也應考慮諸如政黨參與政治的權利義務關係、黨內民主的確保、政黨公平競爭等面向。

在憲政實踐上,台灣一直需要一個全面性的憲法改革,而轉型正義的意義與價值,更需要在這次的憲法改革中被凸顯出來。縱然在現今台灣的政治環境下,轉型正義的工作仍困難重重,但已不能一拖再拖,也不該任由現實的政治運作而成為意識形態的鬥爭工具。希冀台灣在憲法改革的過程中,藉由人民之間充分的溝通對話,並且認真思考轉型正義的價值,重新建立對於共同體的想像。

(周函諒,台大法研所公法組碩士生)

註一:吳乃德,2006,〈轉型正義和歷史記憶:台灣民主化的未竟之業〉,《思想季刊》,第2期。

註二:Ruti G. Teitel, Transitional Justice, Oxford University Press, 2002.

註三:李怡俐,2012,〈轉型正義的機制及脈絡因素-以台灣為例〉,《台灣人權學刊》,1卷2期。

註四:葉俊榮,2003,〈憲政的上升或沉淪:六度修憲後的定位與走向〉,氏著,《民主轉型與憲法變遷》,元照出版。

註五:Jiunn-rong Yeh, The Constitution of Taiwan: A Contextual Analysis, Hart Publishing, 2016.

註六:黃丞儀,2015,〈戒嚴時期法律體系的未解難題與責任追究〉,收於:《記憶與遺忘的鬥爭:台灣轉型正義階段報告 卷三》,衛城出版。

註七:Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late 20th Century, University of Oklahoma Press, 1993.

註八:吳乃德,2006,〈轉型正義和歷史記憶:台灣民主化的未竟之業〉,《思想季刊》,第2期。

註九:柯朝欽,2015,〈轉型正義與歷史記憶的分歧〉,收於:《記憶與遺忘的鬥爭:台灣轉型正義階段報告 卷三》,衛城出版。

註十:Bruce Ackerman, We the People, Volume 1: Foundations, Belknap Press of Harvard University Press, 1991.

註十一:花亦芬,2016,《在歷史的傷口上重生:德國走過的轉型正義之路》,先覺出版。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
周函諒 評論