評論｜周函諒：台灣的轉型正義，為何需要憲改？

2017年9月，台灣蔡英文政府終於開啟了對於憲法改革的討論。改革的議題與方向大致可以分為：人權保障、政府體制、國家認同等三大主軸。這波憲法改革討論的開啟，對於台灣而言，意義重大。一方面，台灣人民終於可以在憲法內容的形塑過程中，真正的參與並確立彼此的共同價值；另一方面，憲法修改的結果，也將影響台灣未來憲政的正常發展。

不過，在這波修憲的呼聲中，有一項重要的議題卻似乎始終隱而未顯，那就是「轉型正義」。作為一個經歷從民主轉型到鞏固期的國家，台灣處理轉型正義的態度卻是相對的消極，至今仍舊留下許多的「未竟之業」（註一）。固然，政府為了回應轉型正義的需求，相關的法案陸續地被提出或通過，如《促進轉型正義條例草案》、《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》、《政治檔案法草案》等，而蔡英文總統先前也承認轉型正義具有重要的人權意義。然而，這些回應轉型正義的現實作為，似乎相當程度的忽略了從憲法改革層次上的思考。

對於轉型正義的需求，不應僅存於立法的層次，或者偏狹的人權面向。轉型正義的實踐必須上升至憲法的高度，做更全面的政策評估。尤其是，當前台灣的轉型正義，面臨了若干實踐上的困境。而這些困境的存在，則正凸顯出轉型正義與憲法改革的緊密關聯，以及台灣將轉型正義的價值納入憲法當中的必要性。

轉型正義的回顧和展望意義

當代對於轉型正義的論辯已經非常豐富，基本上，轉型正義的意義與價值所在，可以從兩個層面來談：回顧性與展望性（註二）。從回顧性層面來說，轉型正義的意義，在於提醒我們應重新檢視過去威權體制的壓迫，並思考應該如何釐清、追究相關的法律與道德責任。

同時，正是藉由回顧不堪的過去，人們才能在過去的創傷中深刻反省，並且進一步的思考與展望未來。而在此種反省思考的過程中，人們亦能夠有機會重新形塑對於彼此的信任與價值認同。

也因此，轉型正義的意義與價值，可以在憲法的層次上發生作用。從最直接的意義上來說，憲法的功能之一就是在於維繫人民的共同價值。而當人們在民主化之後開始正視轉型正義，並把對於轉型正義的記憶與價值鎖進憲法中的時候，這部憲法才真正是一部「人民的憲法」。

同時，在實踐層面上，轉型正義提醒我們需要更重視民主法治的價值。而由於憲法正是提供了一個對於未來憲政的基本框架，也使我們得以在往後的實踐中，從憲法中汲取轉型正義的價值。因此，轉型正義不只存在於法律層次，更需要被視為一種憲法價值。

台灣當前的轉型正義困境

轉型正義的實現必須與時間賽跑，正如國際刑事法庭前檢察官Richard Goldstone所言，「時間是轉型正義的敵人」。人類會遺忘過去，被害者也會因為時間的逝去，留下無法抹除的傷痛。不過，即便我們能夠體認到當代對於轉型正義的理解與迫切的需求，台灣現今卻仍然面臨着許多轉型正義的實踐困境。這些問題的存在，拖延了台灣轉型正義的實現。

因此，如果這些實踐上的困境沒有進一步獲得回應，時間也將逐漸吞噬掉實現轉型正義的可能。固然，轉型正義是個龐大的、複雜的體系性工作，無法一蹴可幾，而人們也不應採取操之過急的心態，但重點在於，這些當前的實踐困境需要被重視與回應。

我認為，台灣當前轉型正義的困境，應該從以下幾個面向談起：

首先是關於憲法規範層面的問題。台灣無論是1947年公布施行的憲法，以及90年代民主化過程中七次修憲所產生的憲法增修條文，都缺少了對於轉型正義的關懷。尤其可惜的是，在台灣民主化初期的憲政改革，幾乎是由仍舊掌握執政權力的國民黨，採取政治協商的方式一手促成的（註三）。而綜觀前六次修憲的內容，基本上僅是對於其統治正當性危機所做出的策略性回應（註四）。至於2005年由陳水扁政府主導的第七次修憲，卻仍是在國民黨為國會多數之下所進行的。

在這樣的背景之下，台灣的憲法條文對於人民轉型正義的需求，可以說是「靜默」與「忽視」的。一方面，憲法本文的制定與適用上，充滿着對於大中國的治理想像，以及作為政權正當性的「法統」象徵（註五）。另一方面，增修條文在政治協商的主導下，僅着眼於政治權力的分配，對於人民基本權利的強化幾乎是未置一詞。更令人遺憾的是，在司法院作出釋字第272號解釋之後，大法官以「法安定性」為理由，幾乎阻斷了許多戒嚴案件的重審機會（註六），如此更是形同對於過去的威權壓迫，提供了一個憲法層次上的正當性基礎。

其次，從台灣民主化的實踐來看，轉型正義在迄今的常態政治之下，無法有太多的進展。一方面，與許多民主轉型國家不同的是，台灣在民主化過程與之後，過去40年實行威權統治的國民黨仍然掌握一定的政治實力。以1996年實行總統直選算起，雖然台灣迄今已經歷了三次的政權和平轉移，但國民黨執政的時間卻仍是多於民進黨。此外，國民黨直到2016年為止，均坐擁國會的多數席次，牢牢掌握了國會的立法權。在這樣的情況之下，自然可以想見轉型正義十分難以推動。

至於首次完全執政的民進黨政府，則是欠缺一定的政治壓力來推動轉型正義。在許多國家民主轉型的過程中，新政府決定是否實踐轉型正義，通常是基於政治上的考量（註七）。而新政權的統治正當性，則相當程度的奠基在其對於轉型正義的實現可能。然而，對於現今的民進黨政府來說，其統治正當性已於近二、三十年的憲政實踐中，逐漸獲得肯認，似乎不太需要再以轉型正義的實踐，作為其政權的正當性基礎。而轉型正義也逐漸難以成為民進黨政府所必須面對的政治壓力來源。

最重要的是，台灣政治與社會對於轉型正義的需求，呈現出相當程度的意識形態分歧，迄今仍無法匯集形成強而有力的政策論述。過去台灣處理轉型正義時，所採取的是一種「只有被害人，沒有加害人」的方式（註八）。在不追究加害人責任的情景之下，台灣人民似乎也逐漸對於過去威權體制是否應該負責，產生意見上的差異，而呈現的是一種對於公共記憶的分歧與衝突（註九）。

以處理國民黨威權時期的不當黨產為例，值得注意的是，對於2016年通過施行的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》，依舊有高達將近三分之一的民眾認為該法是對於國民黨的「政治清算」。另外，台灣的轉型正義工程，同時也包含了處理不同族群之間，尤其是對於原住民族，過去所受壓迫的歷史傷痕。然而，在涉及原住民族的轉型正義議題上，現今執政的民進黨，仍舊無法與在野勢力和原住民達成良好的共識，同樣呈現出意識形態上的分歧。

超越常態政治的轉型正義

上述台灣的轉型正義困境，可以歸納成：憲法規範的困境、常態政治的困境，以及分裂社會的困境。而在面對這些實踐困境的時候，其實已經多少可以預告出：「為什麼台灣的轉型正義工作，需要涉及憲法改革？」，這個問題的答案。

一方面，修憲與憲法政治是超越常態政治的，同時憲法價值的存續是長遠的，不受短期政治利益的干擾。另一方面，在憲法改革的過程中，可以有效的匯集公共論述，在民主的審議思辯中，逐漸凝聚並形成人民的共同價值，作為憲法政治的成果（註十）。

面對台灣轉型正義的現實脈絡，正如前面所述，台灣轉型正義的特殊之處在於，過去的舊勢力在民主化之後，仍然有實力取得政治權力，無論是行政或是立法權。也因此，現實上需要一個超越黨派與常規政治的制度設計，避免在常態政治下政權更迭之際，影響或阻礙轉型正義的實現。而從憲法改革的角度，則是將轉型正義的價值與實踐，轉化為憲法的文字，存放在具有憲法高度的制度設計當中，才能對抗常態政治之下因短線政治利益的操作，以避免犧牲掉現階段得來不易的轉型正義成果。

更重要的是，透過憲法改革與修憲的方式，台灣人民得以重新找回「屬於自己的憲法」。從台灣的憲政歷史可以看出，無論是1947年公布施行的憲法本文，以及過去七次修憲所產生的憲法增修條文，都看不見轉型正義的價值，也欠缺人民在此種憲法政治當中的角色，亦因此，台灣的憲政實踐始終無法跟舊的過去真正告別。而正是透過憲法改革的開啟，將轉型正義納入憲法改革，一方面讓台灣人民自己決定，誰是這部憲法的主人？什麼是人民需要的憲法內容？如何面對過去轉型正義的憲法斷層？另一方面也在形塑新憲法的過程中，矯正過去憲法的錯誤，並且重新建立不同族群之間的共同價值與基礎信任。

將轉型正義的價值融入憲法

面對轉型正義的問題，台灣已經延遲了近30年的工作。不同於如德國等許多處理轉型正義的國家，台灣先是發展了屬於本土脈絡的民主運作模式，才回過頭來處理轉型正義的議題（註十一）。轉型正義是個龐大的、體系性的工作，需要從各層面，從規範到實踐、從司法到非司法、從政府到人民，甚至是從法律到憲法，才能完整的實現轉型正義的浩大工程。

轉型正義的價值需要融入憲法。從長遠的意義來看，一方面，人民透過對於過去威權統治的認識，在對於政府制度設計的思考上，必須強調權力界定的清晰透明，以及權力與責任的平衡。因為現階段總統的人事任命權不受國會控制，以及總統兼任黨主席的政治生態，以至於台灣在實踐上，偏向以總統為行政領導的中心，呈現出總統權力擴張的趨勢。而此種演變或多或少依然反映着對於過去強人領導政治的制度慣性。

另一方面，過去的威權壓迫對於人權侵害甚巨，因而對於人權的重視也是轉型正義所強調的。如言論與集會自由、人身自由，甚至是知悉歷史真相的權利等等，這些直接回應台灣轉型脈絡的基本權利，需要在憲法改革中被審慎對待，且必須思考如何在憲法當中，更為細緻的強化對於這些權利的保障。尤其是針對言論與集會自由而言，現今的《集會遊行法》等相關法令，仍舊帶着過去威權敵視人民異議的色彩，造成許多對於政治言論的不必要限制。

另外，過去以黨領政的統治方式，依然存留在台灣現今的政黨政治。政黨在台灣應該怎樣被看待，其歷史意義與角色，都需要被正視。而過去一黨專政的型態，也反映出現今台灣對於政黨之間公平競爭的需求。因此，對於政黨的規範，考量到台灣民主轉型的特殊脈絡，其意義不僅在於如《政黨法》或《人民團體法》的立法層次，在憲法的層面上也有值得討論的空間。例如除了現行的《憲法增修條文》中關於政黨違憲解散的規定之外，也應考慮諸如政黨參與政治的權利義務關係、黨內民主的確保、政黨公平競爭等面向。

在憲政實踐上，台灣一直需要一個全面性的憲法改革，而轉型正義的意義與價值，更需要在這次的憲法改革中被凸顯出來。縱然在現今台灣的政治環境下，轉型正義的工作仍困難重重，但已不能一拖再拖，也不該任由現實的政治運作而成為意識形態的鬥爭工具。希冀台灣在憲法改革的過程中，藉由人民之間充分的溝通對話，並且認真思考轉型正義的價值，重新建立對於共同體的想像。

（周函諒，台大法研所公法組碩士生）

註一：吳乃德，2006，〈轉型正義和歷史記憶：台灣民主化的未竟之業〉，《思想季刊》，第2期。

註二：Ruti G. Teitel, Transitional Justice, Oxford University Press, 2002.

註三：李怡俐，2012，〈轉型正義的機制及脈絡因素－以台灣為例〉，《台灣人權學刊》，1卷2期。

註四：葉俊榮，2003，〈憲政的上升或沉淪：六度修憲後的定位與走向〉，氏著，《民主轉型與憲法變遷》，元照出版。

註五：Jiunn-rong Yeh, The Constitution of Taiwan: A Contextual Analysis, Hart Publishing, 2016.

註六：黃丞儀，2015，〈戒嚴時期法律體系的未解難題與責任追究〉，收於：《記憶與遺忘的鬥爭：台灣轉型正義階段報告 卷三》，衛城出版。

註七：Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late 20th Century, University of Oklahoma Press, 1993.

註八：吳乃德，2006，〈轉型正義和歷史記憶：台灣民主化的未竟之業〉，《思想季刊》，第2期。

註九：柯朝欽，2015，〈轉型正義與歷史記憶的分歧〉，收於：《記憶與遺忘的鬥爭：台灣轉型正義階段報告 卷三》，衛城出版。

註十：Bruce Ackerman, We the People, Volume 1: Foundations, Belknap Press of Harvard University Press, 1991.

註十一：花亦芬，2016，《在歷史的傷口上重生：德國走過的轉型正義之路》，先覺出版。