用「開放」手段推行「開放政府」，唐鳳為何引發不滿？

今年10月，是台灣首任「數位政委」唐鳳就任滿一週年。

但一年過去，關注「開放政府」的社群卻對現狀感到焦慮。4個月前，多名推動開放資料的參與者[相繼發文](https://www.facebook.com/groups/597161320435546/permalink/849533001865042/)，批評唐鳳無力解決問題、開放資料的工作停滯不前，懷疑任用唐鳳是蔡英文政府的「開放洗白」手段（Open Washing，指政府表面妝點開放的態度與形式，但並未實際納入公民意見）。霎時，「唐鳳成為吉祥物」、「唐鳳不用負責嗎？」成了社群的熱門用語。

開放政府

台灣公民科技社群近年蓬勃發展，在2014年三一八佔領運動後，更因民間對於政府透明、開放的要求，和前任行政院長張善政對公民科技社群的開放態度，使台灣在開放資料、公私協力上相較過去有實質進展。蔡英文政府上台後，又為「開放政府」指派專責政務委員，讓台灣彷若成為開放民主的資優生。

然而相較於國際，台灣僅在牙牙學語。在「圈內人」眼中，台灣缺乏具影響力的法規制度，使開放精神只存於少數案例，或是為了追求特定開放資料指標，而導致重量不重質、影響民間發展的結果。這些缺點，也成為社群對於唐鳳的期待。

台灣的政委官階與各部會首長同級，主責跨部會協調、橫向聯繫，以及特定議題、任務的推動。部分政委因督導年金改革、經濟建設等足以大幅影響政治選票的業務，更被輿論稱作職權凌駕部長的「大政委」。由於「開放政府」須涉及所有政策制定程序，社群認為「政委」無疑是推行相關工作的最佳位置。

## 「持守的安那其」

但不同於社群的期待，唐鳳在上任前便已清楚表態，她不打算「施力」。

在宣布入閣後，唐鳳便在[媒體訪問](https://g0v.hackpad.tw/ep/pad/static/zZD5rfTKDNg)中強調自己的價值是「持守的安那其」（Conservative Anarchism）。「持守」的意思是讓事情保持其運作狀態，不謀求強烈改變現狀；「安那其」則是反獨裁、強調個體自願結合、互助的無政府主義者。具體做法是，不謀求改變現有的公務體系，但會不斷示範更好的解決方式，直到政府的事務人員願意採用。

另外，不同於其他政委，由於唐鳳主責業務（開放政府、青年諮詢與社會企業）相對新穎，沒有督導特定部會。因而她[強調](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/89233)，自己不是任何部會的主責長官，與公務員之間也沒有上對下的權力關係。相反地，她將自己定位為「公僕的公僕」，希望運用數位技術、系統輔助公務體系解決問題。

為此，唐鳳辦公室成立了[「公共數位創新空間」（PDIS）](https://jk.pdis.tw/)小組，團隊的一部分技術人力，便是協助政府各部會改善軟體、系統、網站等，以促進行政數位化；而針對「開放政府」業務，最著名的是今年3月開始運作的「開放政府聯絡人」（Participation Officer，以下簡稱 PO）制度。

為了在政府內部對「開放政府」業務進行整合、聯繫與協調，唐鳳在行政院32個部會中各找了1至3個中高階事務官擔任 PO，參考各部會既有的「新聞聯絡人」角色，成為政府與民間之間的溝通窗口，同時也是各部會間橫向溝通、合作的管道。

PO 們會在每月會議上，針對公共政策網絡參與平台 [Join](https://join.gov.tw/index) 上超過5000人聯署的提案，或是各部會提出的問題中，投票選擇當月重點議題。接著邀請提案人與利害關係人，進行每週一次的「協作會議」，共同釐清問題、討論政府長短期可改善的方向。為了讓這整套制度在[「沒有唐鳳也可以」](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/89449)的狀態下運作，唐鳳強調自己不給最後裁示，但會將會議結果向行政院長及相關部會首長報告。

唐鳳表示，PO 制的目的，是讓公部門不再害怕與民眾面對面溝通。同時，在一線工作的事務官（透過公務員考試而來，負責執行決策）也可以在實作過程中，擁有更多提案、決策與溝通的空間，不會因為特定政務官（由執政者聘用、負責制定政策）受到特定團體的遊說及影響，而被迫執行不合適的決策。

唐鳳更期望，在這一機制良好運作後，各部會遇到問題時能「勇於求救」並主動扛責，以確保[「球不漏接」](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/89269)；在決策時也能摒棄本位主義，以跨部會合作為前提來進行政策規劃。

然而，在公務體系養成自發的協作文化，是此刻台灣在推行「開放政府」上最迫切的嗎？部分社群成員顯然有不同聲音。

## 「唐鳳不做，誰來做？」

近期發布的[《2014﹣2016 開放政府觀察報告》](http://opengovreport.ocf.tw/report/#tab-0)指出，台灣推行「開放政府」始終缺乏整體規劃或法律框架，使上位政務官的意志與執行力成為成敗關鍵。因此，公務體系與民間對於何為「開放政府」、為何推行及如何執行，都有歧見，因而常為追求短期績效，出現了許多空有其表，卻缺乏開放精神或重量不重質的結果。

g0v 共同發起人高嘉良認為，**唐鳳身為「開放政府」社群與公部門之間的中介者，應更著力於促進雙方討論出「開放政府」總體規劃，並給予協助**。他以唐鳳多次提及的[「電競選手權益」](http://esport.ds3d2x8n3szkj73oe8n0.lh.pdis.nat.gov.tw/)一案為例，認為這類案件的處理方式雖符合「開放政府」精神，但影響規模較小。倘若台灣缺乏一個總體機制，針對影響規模不同的政策制定相應的「開放政府」處理程序，這類案例只會成為個別的宣傳樣本。

除了主導政策方向，曾在政府部門任職的黑客江明宗更認為，**唐鳳應以其政委職權直接面對爭議點、疏通政策執行過程中的阻力**。他指出，「開放政府」的行動往往會與既得利益者形成衝突，如揭露違章工廠等涉及重大公共利益的資料，若遭遇公部門以行政裁量權為由拒絕，民間也無可奈何。但若有政委「去盯、去關注」，情況就會有所不同。

不過，唐鳳對此並不完全認同。她強調，自上而下推行政策、制定一以貫之的框架，或許能累積許多政治聲量、吸納民間的期待，但一來可能不適合各部會既有狀況與文化，再度增加公務員的負擔及風險；二來，也對民主價值毫無幫助。

「假如開放政府是重建對民主的信心，它當然是建立在大家更能讓彼此的主張融合成可行方案。如果現在我要迎合一些人對我的想像，反而變成去發號施令，也就是走什麼方向，大家一定就跟著走，那個是民主的反面」，[唐鳳說](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/95240)。

「但問題擺在那，民間跟其他政委都等着唐鳳來處理，她不做，誰來做？」江明宗反問。長期擔任各級政府顧問的黑客王景弘也指出，唐鳳彷彿成為蔡政府的一道保護牆，過去「開放政府」相關業務分散各部會時，社群還能分頭倡議與遊說，如今施壓對象只剩她一人，「大家也沒輒，所以認為自己的參與空間實質弱化。」

不過，唐鳳這套去中心化的開放文化，過去在公民科技社群分明運作得宜，更成為社群標舉的特色，如今為何反遭部分社群參與者抨擊？

用大政府模式推動『開放政府』很矛盾，但要順勢漸進啊！

江明宗認為，台灣政府過去高壓集權的姿態，讓公務員與社會大眾早已習慣等待由政務官擬定方向及政策。讓大眾主動參與當然最為理想，但事實是，政府若不以實際案例或政策加強示範，公務員與民眾也不會知道什麼是「開放政府」、如何參與，「用大政府模式推動『開放政府』很矛盾，但要順勢漸進啊！」

他進而指出，如果唐鳳不施力與既得利益者抗衡，就沒法把現存檯面下的利益交換與協商拉上檯面，「民眾參與了又有什麼用，大家會認為『開放政府』只處理一些不痛不癢的案子。」相反地，若唐鳳願意承擔政治風險去施力，即便失敗下台、手段違背「開放政府」精神，卻能把台灣從不開放向開放之間拉近一步，「這個壞人，你當不當？」

## PO 制就是問題答案嗎？

很顯然，唐鳳不願當那個「壞人」。她期待經由 PO 制的運作讓公務員與大眾形成自發實踐「開放政府」，只是，在唐鳳不施力的情況下，PO 制從人選、議題設定及後續成效上，都引來質疑。

### PO 人選缺乏民意與主動性？

在 PO 制中， PO 們的角色非常重要，肩負了反映部會內部問題與民意、決定哪些議題要實行協作會議，與利害關係人討論可行方案，以及將協作會議結果帶回各部會協商、執行等工作。

但多名公務員皆指出，台灣《公務員服務法》第一條規定便是要求「依令行政」，擔任 PO 的中高階事務官長期服從長官意志從基層升遷，較不敢貿然行事；在他們對「開放政府」認知模糊的情形下，要他們自發提案，甚至願意透露部會內部問題而「勇於求救」，難度較高。

江明宗也指出，PO 既然是民間與公務體系的聯絡窗口，普遍看來卻沒有足夠的民意基礎，既無法驅動民眾提出意見，也沒有對外與民眾溝通的經驗。他認為，這個角色應由政務體系或是自議會體系挑選。

對此，唐鳳認為中高階文官才能了解部會整體方向，對外傳遞完整資訊。但她也同意，此位階的文官會認為，向外溝通不僅會增加工作負荷，也會增高職位風險，「最難動的確實是這一層，但也一定要動這一層」，她認為，倘若能讓中高階事務官認為，事前溝通實際上能減少後續遭民意反彈的風險，便能帶動下屬的創新能量。

### 5000人聯署的議題才重要？

目前 PO 協作會議處理的19項提案中，只有1項是 PO 反映民眾意見提出，其他18項全自 Join 平台經5000人聯署的提案中挑選。

處理渠道單一、須被動等待政府的60天回應時程，不僅令倡議人士不滿，同時也引發另一個質疑：只有小眾在意的議題就真的不重要嗎？

曾擔任台北市長柯文哲和經濟部長幕僚的彭盛韶舉例，當政府業務單位拒絕釋出資料，由中央訂立一個更完善的「開放資料」審核機制，讓民間能據以抗衡，這對達到施政透明的目標而言十分重要。但在大眾普遍對「開放資料」感到陌生的情況下，要為這類提案集結5000人聯署，有其難度；目前任職於唐鳳辦公室的林雨蒼也認為，涉及攸關人權或是弱勢團體的相關議題時，能否適用這個門檻，他也持保留態度。

你認為政府應該去引導人民，關心一件他們本來不關心的事嗎？

彭盛韶指出，可以想見的是，能在 Join 平台覆議通過的案例大多會與民生相關的。端傳媒檢視PO協作會議的[處理提案](https://docs.google.com/spreadsheets/d/18-AZUKGQeQxcABOkUYoSj6OlyIX-gH42LTcOG5PidJU/edit#gid=1264777428)，也發現目前處理的議題確實相對偏向於民生及消費，未有國家級的「開放政府」相關政策。

「不過，這個是政府應該做的事嗎？你認為政府應該去引導人民，關心一件他們本來不關心的事嗎？」唐鳳[反問](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/95383)。在她看來，當民意還未形塑時，倘若政府貿然讓它成型並投注資源，只會讓民間更加依賴政府，若政府的重心轉換或換人執政，受害的還是民間。

唐鳳不否認大眾還期待政府擔任「偉大舵手、家父長」式的議題設定角色，但根據她的無政府主義的理念──「最後所有政府能做的事，民間都要能做」，她認為不該把設定方向的權力集中於政府。她也認為有了互聯網之後，任何議題民間都能自己組織動員，「所以任何倡議者來我這邊，我都是說『你們有沒有組織起來？』」

她也指出，採用 Join 提案，一部分原因是因為除了 Join 平台外，目前大規模由民間設定議程的參與方式並沒有法規依據。而 Join 平台四、五百萬人的使用人數、5000人的聯署標準，也讓公部門得以確保該議題有一定的民意基礎，而不是只關係到少部分人的遊說案。

「否則你一方面說涉及大規模的公共政策，應該盡可能讓更多人討論；一方面又說針對某些政策，英明的領導人不用跟大家講……但這兩個說法是完全背道而馳的」，唐鳳說。

### PO 會議真的有用嗎？

社群更在意的是，假使過了5000人大關，這每月一場的 PO 會議究竟是不是玩真的？被唐鳳賦予重責大任的 PO ，回到各部會又有多少實權，能說服長官及下屬配合？從目前的PO會議[結果](https://docs.google.com/spreadsheets/d/18-AZUKGQeQxcABOkUYoSj6OlyIX-gH42LTcOG5PidJU/edit#gid=1264777428)看來，目前有具體政策進展的，仍是少數；PO 的角色與「開放政府」的概念一樣，乍看下分化了政務官權力，也可能增加其他事務官的工作負擔。

唐鳳回應，未來會為 PO 制定專屬[明文要點](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speech/102470)，將 PO 的授權、訓練及資源予以制度化；此外，她表示自己雖然不下裁示，但會把會議總結的具體方案，呈報給行政院長，若有需要則由院長下決定，並轉為確切政策，以此作為會議的制約力，之後每週與每月也有後續追蹤。

這種程序上的極端開放，有時反而讓公務人員不敢向唐鳳反映內部真實問題……她公開那麼多逐字稿卻沒能解決問題，又到底是功還是過？會不會讓一些單位覺得，只要公開了記錄，我們就是開放？

然而一名了解 PO 會議運作者表示，唐鳳向行政院長呈報的充其量只是個工作報告，是否能成為確切決議令人質疑。若檢視 PO [月會記錄](https://sayit.pdis.nat.gov.tw/2017-08-08-%E9%96%8B%E6%94%BE%E6%94%BF%E5%BA%9C-po-%E7%AC%AC%E5%85%AD%E6%AC%A1%E6%9C%88%E6%9C%83)，會發現唐鳳所謂後續追蹤，也只是了解目前進度，而不會針對進度給出進一步的要求。

一名熟悉 Join 後續處理程序的公務員更指出，一個提案能否有實質進展，關鍵絕對不會是在一次的 PO 會議，而是會議前後的努力，包括會前如何與相關部會溝通、如何將會議的初步節錄轉譯為相關部會的執行方針、後續的追蹤進度是否確實、執行時的問題討論、部會不想配合時的協調處理等。

而即使真正做到上述工作，該公務員表示，多數能有實際進展的議題，也往往都是較小型的素人提案；真正涉及重大爭議的，各部會早有相應的處理機制，如何將 PO 會議的結論「接回」既有機制，面對可能的衝突，就要看各部會 PO 是否有意識、有能力處理。

公務員阿明（化名）更直指，針對許多爭議提案，部會的立場及方向早在被其他政委或是更高階長官「關切」時確定，但在 PO 月會回報進度或是對外給予官方回應時，這些背後的決策原因與主導者，都是無法坦白講明的。

他表示，目前看來， PO 會議比較像是內部培力的的練習，唐鳳親自示範了何謂「開放」，也留下許多逐字稿，讓部分懂得「借力使力」的 PO 或公務員得以運用，但重點還是最後是否解決問題。「這種程序上的極端開放，有時反而讓公務人員不敢向唐鳳反映內部真實問題……她公開那麼多逐字稿卻沒能解決問題，又到底是功還是過？會不會讓一些單位覺得，只要公開了記錄，我們就是開放？」

## 不想做還是不能做？

唐鳳雖將她不施力的路線歸因於持守的價值觀與個性，但也有意見認為這是因為執政上層授權不足。彭盛韶便指出，唐鳳的位階並沒有高於各部會，很難介入已有部會負責的議題。

王景弘也認為，目前的問題並非是沒有人願意做決定，而是行政院長給予她的權力不足，讓她沒法一聲令下讓所有人都照做，「唐鳳就是幫公子念書啊，那些部長沒人要弄懂『開放政府』，有人在那給他們壓力讓他們弄懂，是好事啊！但你要期待唐鳳做什麼決策，算了啦！」

來自 g0v 社群的駱勁成則認為，唐鳳反常態地不從上而下發號施令，在台灣無前例可循。她的優點跟缺點都非常明顯，優點是無法關說，不會形成徇私舞弊圖利的小圈子，長遠下來改變了政治參與的模式。同時也不會讓公部門對「開放政府」反感，保留了發展空間。但缺點是可能讓現況停滯不前。

林雨蒼也認為，展現權力意志與態度，與現有機制硬碰硬，可能只會曇花一現，或讓公部門為達目標應付了事；若是持守，也許能讓「開放政府」走得久一點，但同樣可能在缺乏具體方向下走偏了。該怎麼走，沒人知道，終歸是唐鳳自己的取捨。

## 無本可循的一線公務員

在第一線公務員眼中，貿然制定政策而增加公務體系負擔，確實是他們避之惟恐不及的問題。公務員革新聯盟的蔡明翰便表示，過去太多案例都可看到，政府為了向人民追求短期「亮點」，對基層公務員施加更多業務目標，導致執行者最後只為績效交差了事。

然而，缺乏上位意志與整體規劃，對有心想推動「開放政府」的地方公務員而言，也十分困擾。任職於地方政府的公務員小沈（化名）便指出，「開放政府」至今仍是很模糊的概念，「好像什麼事情都可以做，可能都會對這個目標有些幫助或有些傷害，這時我們反而不知道優先順序是什麼」，因此希望中央能夠給一個相對明確的進程，好讓地方有本可循。

在推行的第一線，他深刻感受到無論是公務體系或社會大眾，對「開放政府」目前都存在很大的疑慮。對政務官而言，公開資料、開啟公民參與途徑並沒有立即可見的利益，相反地，還可能因為曝光了內部的決策缺失而增加風險；對事務官而言，他們會直覺認為又多了一項業務負擔。「所以我需要讓他們明確知道，如果我做這幾件事，就會對他們有幫助。」

過於高壓和沒有指示，在執行上公務體系都有「走歪」的風險，力道究竟要如何拿捏？蔡明翰認為，重點在於決策者是否真正接受基層事務官所蒐集來的民意，同時能減少既有的冗工。他指出，即便多了新的公民參與工具和平台，倘若收集來的意見不被尊重，那麼所有努力都只會是徒具形式的「多做一套」，且反而更容易讓大眾據此指責第一線公務員。

> 在許多場合，民眾會覺得「開放政府」就是要完全遵循民意，而所謂「發聲」、「動員」也常是為了義氣相挺。

而對市民而言，政府推行「開放政府」，也不見得就有好評。小沈說，聽到「開放政府」，民眾最常想到的是，「跟我有什麼關係？」或是政府無能做出好的決策、意圖卸責。

目前負責嘉義縣智慧城市專案的王景弘也指出，在談論公民參與時，外界常指責公部門參與不力，卻忽略了大眾是否有達到相應的討論門檻，以及為了能真正討論議題而必須付出的義務。「實務上我們大多是在協助人民了解參與的形式，以及如何表現自己的意志」，他表示，在許多公聽會或是公民審議的場合上，民眾會覺得「開放政府」就是要完全遵循民意，而所謂「發聲」、「動員」也常是為了義氣相挺。

實務困難層出不窮，但卻沒有明確的指導步驟。小沈說，唐鳳的想法與理念沒有辦法複製及落實於地方，即使自己身為唐鳳的「鐵粉」，也只能夠讀她的逐字稿自行摸索，並等待願意接受新做法的開明長官授權，才會有實質進度。他說，地方以不同的路去走，這或許是好事，但對於初步啟動計劃的縣市，萬一認同的人不夠多，或溝通的成本太高的時候，便很容易止步。

「說句實在的，唐鳳做什麼，根本不關我的事」，王景弘直言，唐鳳的「開放政府」培力機制只在行政院內運作，對地方的影響趨近於零。「很弔詭的是我們談『開放政府』，談的永遠是上面的大頭，但沒有人去討論第一線執行的人，他們的意見是什麼、會遇到什麼困難。」

## 當「開放政府」變成「意若思鏡」

王景弘認為，要推動「開放政府」，最實際的做法，就是不要再高喊這個名詞，別再期待單靠這個熱門詞彙就能讓所有事情自然而然地推動，或要求一個政務官能夠給出萬能的通行證。

「開放政府」就像小說《哈利波特》中的意若思鏡（the Mirror of Erised），王景弘說，「每個人看過去都會看到自己想要的，但伸手去摸，具體發現它離你現實還有很遠的距離。要讓這件事發生，不是站在鏡子前看他傻笑，想像它已經發生。而是你要真的做事實踐。」

大家再度回到了唐鳳所說的『沒有唐鳳也可以』的狀態，只是大家想的是，『有了唐鳳差別在哪？』

於是，對唐鳳失望的公民黑客社群，又再度各自向公務機關尋求可以溝通的管道了。有人繼續深耕地方政府，擔任諮詢幕僚，「苦民所苦」地給予陪伴；有的申請既有計劃與資源，說服機關與自己合作；有的繼續根據具體議題進行政策倡議……「某種程度上，大家再度回到了唐鳳所說的『沒有唐鳳也可以』的狀態，只是大家想的是，『有了唐鳳差別在哪？』」，一名社群參與者苦笑。

檢視社群與自己的期待落差，唐鳳認為這是台灣民主轉型自然的情況，總會有一方對她說「權力還不夠分散」，也會有另一方認為「權力還不夠集中」。若兩邊的意見都聽，等於要她「命令別人不要服從命令」。

「沒有辦法滿足大家的期待，我感到遺憾，是這樣說吧？但事實上我沒有別的做法。」

當「開放政府」成為一面意若思鏡，每個人都在其中看見了自己理想的政府。唐鳳也成了一面意若思鏡，有人期待她驍勇善戰、有人期待她以退為進。

*（實習生林昱帆對本文亦有貢獻）*

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