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預警、應急、公關、能源四重失守,澳門是怎樣被天鴿吹倒的?

澳門政府發言人說「政府永遠不能預計天災的程度」。為故鄉憂心的林宇滔們,卻盼著尋根究底。能源結構、防洪、應急制度層層失守,該如何重建?「澳門應該趁有錢時,做些有益後世的事。」


2017年8月25日,澳門政府提請中央政府批准澳門駐軍協助澳門救助災害,於當天解放軍立即協助市民一起進行災後的各項援助和建設工作。 攝:Tyrone Siu/Reuters
2017年8月25日,澳門政府提請中央政府批准澳門駐軍協助澳門救助災害,於當天解放軍立即協助市民一起進行災後的各項援助和建設工作。 攝:Tyrone Siu/Reuters

澳門,一個2016年人均GDP有55萬元港幣的城市,「富有」程度世界第三,僅次於瑞士。今年八月四日,才剛與阿里巴巴簽署協議,要打造智慧城市——從旅遊到交通、醫療、政府全面智慧化。言猶在耳,一隻突如其來的「天鴿」,給沉醉在表面輝煌的澳門一記耳光。

8月23日早上,身在澳門新橋區的我從睡夢中驚醒。那是9時15分,窗外傳來巨響,像是龐然大物撞擊所致,打開窗一看,隔壁學校的半個天台屋頂,竟然整塊掉落在馬路中間!打開電視新聞,才發現睡前仍然是一號風球的標記,經過一夜,轉眼成了八號風球。窗外異聲不斷,鋅鐵片和木板在飛舞打架,然後便是雨聲。雨水來得很大很快,十一點時,樓下的街口已經出現水浸。我家住舊區,水浸街口司空見慣,大家起初不以為然,但是不到短短二十分鐘,再看樓下竟已變了一條河,接下來十一點半,陸續聽到家人朋友傳來訊息:「筷子基變水塘了!」「大廈電梯泡水!」「下環街浸了!」發生甚麼事?我記憶中,澳門從未出現過如此景象。

這時,電視也沒訊號了,來自官方的唯一風暴資訊更新也斷了。大約十二點半,突然眼前一黑,停電!很短時間裏,從各方好友處知道,不但紅街市周邊,連同下環、黑沙環,甚至氹仔、高士德,一概停電!下午大約三時,連水也停了。全家只剩一盆乾淨的水,我不知道要等多久。電訊網絡也開始時有時無,在漫長的那一天,我只期望手機能挨到最後。

這場名叫「天鴿」的颱風中,八至十號風球共懸掛九個半小時,致使澳門全城10人死亡,超過200人受傷,八成以上地區停電、停水,一萬棵樹木倒塌,6間學校被破壞而需延期開學。截至發稿,澳門官方未統計出經濟損失。但有保險業界代表稱,保守估計經濟損失達數十億元澳幣。

2017年8月23日,澳門受颱風「天鴿」影響,澳門海陸空交通中斷,海水倒灌,街上的市民需在水中澗水行走。
2017年8月23日,澳門受颱風「天鴿」影響,澳門海陸空交通中斷,海水倒灌,街上的市民需在水中澗水行走。攝:Stringer/EyePress

預警失守:「澳門氣象局應該叫『氣象記錄局』,沒有預報」

註冊機電工程師、澳門中區社諮委委員陳桂舜回憶,小時候每當打風前,家人必定會買好菜,準備好電筒、蠟燭,店舖會預定沙包,將貴重物品提早搬上閣樓,「掛風球永遠早過颱風到,這是小學的科普常識。」但這一次,深夜入睡的澳門市民,幾乎沒有任何準備。

陳桂舜相信澳門的氣象局在收集數據的技術上應該不比其他地方遜色,但是否、何時、怎樣掛出風球警報,這就是決策者判斷的責任。

前澳門中區社諮委委員、現任都市更新委員會委員林宇滔,大約五至六年前開始就颱風通報機制方面的問題跟政府交涉。眼見這次風災,內港的水半小時內可以由腳眼位置升高到頭頂,很多市民卻毫無警覺,還在水浸情況下去救車,導致生命損傷,林宇滔覺得格外神傷:「風災預報是0分!」

他對比澳門與香港在8月22日夜晚到8月23日的颱風通報記錄,發現澳門的多次通報措辭非常含糊:「早上7時14分才通報將於9點懸掛八號風球,9點還說八號風球將於早上維持,這說法可能令人覺得只是不用上班而已,未有交代風力會轉強。但同時,8點10分香港已經改掛九號風球。風球事實上是更靠近澳門!結果澳門10點45分才改掛九號。由始至終沒有足夠預警,令人疑惑。」

圖:端傳媒設計部

林宇滔指出,導致這次預警不力的,一方面是制度上的粗疏,另一方面,是官員心態的問題。「澳門現時沿用的颱風法規,第16/2000號行政命令,有關《熱帶氣旋信號》的定義已經有十七年沒有更新過,文本還在使用葡式中文書寫的,當中存在很多不合理和不清晰的地方,例如澳門相關法規中『風力平均時速』,未有清晰定義到底該以『一小時平均風速』計算抑或以『十分鐘平均風速』計算;而環顧台灣、香港和日本是使用『十分鐘平均』;中國大陸使用『兩分鐘平均』;美國更使用『一分鐘平均』,都是清晰的。而澳門不清晰,且經過不少案例亦未調整。」

林宇滔引述香港的例子,指過往香港天文台颱風法規只以維港風力計算,曾在2006年的颱風「派比安」吹襲期間懸掛三號風球,但後來發現在昂坪的測速點竟達持續風速每小時170公里,陣風更有每小時217公里,因而備受質疑。事後,香港天文台作出相關檢討,大約用了一年多的時間修改相關法規,改為「八中四」——八個測風點,當中只要半數(4個)或以上測風站錄得或預料錄得的風速達強風及烈風程度,而且風勢可能持續,便會發出相應之熱帶氣旋警告信號。

「澳門現時有十五個測風點,三條大橋當中有四個測風點,多少個達標就掛風球?我們有類似的準則嗎?」說起這點,林宇滔頗為不滿:「澳門氣象局,應稱為『氣象記錄局』才對,只發揮了氣象記錄局的角色,而不是預報。」「氣象局常說『未來幾小時內將會考慮是否改掛更高風球』,多麼模糊!這種說法對於一般市民來說是沒有意義的。這反映了很多官員的哲學,不做不錯,我講得虛無一點,你就捉不到我的錯處。這是自保,這種文化套入其他部門,可能只是政策上的問題,但氣象局是涉及生命安全和財產的部門!」

2017年8月24日,澳門街道上一棵樹遭颱風「天鴿」吹倒塌下。
2017年8月24日,澳門街道上一棵樹遭颱風「天鴿」吹倒塌下。攝:Tyrone Siu/Reuters

「其實預報做得好,大家做好準備,財產損失雖避免不了,今次可能可以無人命損失的。」林宇滔說。

時任澳門氣象局局長的馮瑞權,在天鴿風災過後被批評預報不力,導致不必要的人命傷亡,但8月23日當晚記者會上,馮仍辯解,強調局方是按照一貫程序決定懸掛風球的時間,並無主動承認責任,直至記者會完畢,在記者多次詢問會否向市民道歉之下,才就當局發放訊息不足致歉。翌日,在政府災後聯合發佈會上,澳門特首崔世安表示,批准馮瑞權「以私人理由」請辭。

「退休式」辭職,而非罷免,這樣的處理方式引起澳門民眾不滿。8月28日,澳門廉政公署正式對以馮瑞權為主要調查對象的氣象局颱風預報程序及內部管理,展開專案調查。

在林宇滔看來,「馮瑞權落台」只是第一步,更重要的是從制度上杜絕問題:「若無尋根問底,無法推動改變。若不從政策上改進,另一個上台也會是『馮瑞權』。」

應急失守:「政府善後工作比十年前更差」

「在防災應變方面,我相信今次無任何一個澳門人,可以給政府一個及格的分數。 」陳桂舜說。

記者所住的區域,電力恢復較快,在23日當晚間歇性恢復,但一直沒有水。颶風的恐怖過去之後,晚上水浸退卻,打算到街上買些補給品時才發覺,另一種噩夢真正開始——街上一片漆黑沒有燈光,卻遍地垃圾和泥濘,街市的菜和發泡膠箱、膠袋、被風吹落的電線、鋅鐵片滿地都是。街上盡是為店舖和車子收拾殘局的人,也有因停電而被逼到街上「乘涼」的朋友。便利店大多都在停電中,飲用水也早已被搶購一空。一夜之間,澳門變成了災區。受災最重的下環區,部分住戶由風暴開始,直至五日後仍未恢復供電;另一方面,供水問題更為嚴峻,除了個別屋苑有自己的備用儲水外,基本上全澳所有市民都受停水影響,歷時由一天至六日不等。

「澳門公用事業最大核心問題,是毫無應變機制的考量。沒有防災機制,沒想過停電會那麼久,沒想過水浸那麼嚴重,原來用不著地震,只是停水停電已經可以重創澳門。」林宇滔無奈地說。

而最危急的時刻,人們感受到的卻是善後的混亂。

2017年8月24日,澳門寰宇天下的居民在排隊取水。
2017年8月24日,澳門寰宇天下的居民在排隊取水。攝:林振東/端傳媒

災後要處理大量風暴潮產生的商舖垃圾,要恢復水電,要處理防疫。林宇滔說:「第一日應該是緊急狀態,政府做過甚麼呢?零統籌!」

林宇滔看到很多民間團體出來自力救濟,但是「年輕人送水送到上幾十樓,結果原箱搬回來,因為某些地區很多剩餘的飯和水,有些地方卻沒有。還有義工在無足夠防護下觸電……民間力量很充足,但政府未盡協調責任,錯過了最佳的指揮時間,很浪費大家的熱心。」他認為,正是澳門政府不作為,才要動用解放軍:「平日每天1400噸生活垃圾,這段時間一定以萬噸計,環境真的太惡劣了,單靠義工怎樣清?居民怨聲載道,解放軍最終協助得很好,因為很強的效率,人家有協調有指揮安排。但我們確實要反思,為何要等到那個地步呢?」

他還記得,澳門上一次較能相比的颱風,是2008年9月的黑格比。根據澳門氣象局資料,黑格比來時,八號風球持續懸掛了十四小時,多地海水倒灌,市區水浸高度達1.43米。此次天鴿,水浸最高水位則接近2米。林宇滔記得,當年即日已有協調棄置垃圾的地點,政府又即時出動大型機械協助清理。「當年義工又無,解放軍都不用幫手,重點是政府有無做好原本的工作。現在,政府的善後工作比十年前更差。」

2017年8月24日,澳門街道上滿佈堆積如山的垃圾。
2017年8月24日,澳門街道上滿佈堆積如山的垃圾。攝:林振東/端傳媒

陳桂舜則認為,澳門可以參考深圳相關的民防應急機制,「他們對於氣溫、停水、停電、核洩漏、大型災難等的民防機制,都有清晰自動的指示,我們有這個機制嗎?這個機制是否自動啟動呢?還是需要長官批示?預警性有多長時間呢?」他記得,風災當天,見到很多消防車和警車都沒有安裝玻璃窗鐵網,連氣象局和海事局也因停電而無法收集數據,「會否他們也未夠時間去應變呢?他們有否為自己做好防備?」而電訊營辦商的後備供電只有兩小時,澳門兩大醫院同時發生停電,這些都是不能接受的狀況。「我們的GDP是全世界最高水準,防災部門有否一點點跟上國際標準呢?」

最實際的,內港可否參考日本和中國大陸的做法,設置防汛警報響號?手拉警報可能半分鐘至一分鐘,顯淺易明,即使手機浸水也會聽到,可能有些人命傷亡就能避免。陳桂舜建議,如果有這樣的警報協調機制,物業管理商會也可以在緊急事故發生時,把停車場上鎖並通知各業主,這樣人不用去救車,減少不必要的冒險。

陳桂舜指出,澳門特色是滿有親情的社團文化關係,多次緊急狀況都是社團和市民互相合作救濟,「例如善豐花園事件,其實緊急加固不是政府做的,而是附近地盤的幾個判頭,冒著生命危險幫忙臨時加固主力柱,否則不堪設想。當發生事故時,我們無可能要政府即時買一千部抽水機、泥頭車,但當民間的資源庫迅速擴充起來,政府的介入協調上,卻真的很遲反應。這一次,幾乎是事發超過四十八小時才做。」

公關失守:「記招上高官每人一枝水?當時人民缺水缺電啊!」

天鴿過後,首個政府聯合發佈會於8月23日當晚8時舉行,主持記者會的是民防中心代理指揮官梁毓森(消防局局長),一同出席的分別有時任氣象局局長馮瑞權、海關副關長、治安警察局局長、衛生局局長、能源辦主任、政府發言人等局級官員以及澳門電力公司代表,並沒有一個司級官員在場。當晚各代表主要交代了初步死傷數字,災場救援情況,以及風災對供電和供水造成的影響,同時推出對受災中小企的援助措施。

現職時事評論員的前澳門理工學院公共行政課程副教授蘇文欣,對於颱風當晚政府處理記招的安排,感到非常失望:「有哪個高官在場?說有危機辦,實質並沒有。誰是民防應急的總指揮?黃少澤嗎?還是誰?人在哪裡?當晚記者會,負責回答傳媒的那個消防局局長,連自己手上掌握的資料都不足夠,他如何交代?另一邊廂電視新聞已播出了死者家屬對救災徹底失望的控訴,全世界看得清清楚楚。」

2017年8月26日,路上有車因颳風而吹至懸掛在隧道前,於風災後三天仍未有政府人員清理。
2017年8月26日,路上有車因颳風而吹至懸掛在隧道前,於風災後三天仍未有政府人員清理。攝:Dale De La Rey /AFP

風災後翌日(8月24日),特首崔世安連同三位司長,以及一眾局長並澳門基金會代表,再舉行記者會交代災情。同時宣佈,政府將對受災的居民推出各項應急經濟援助措施,包括向死者家屬提供三十萬元慰問金,向傷者發放不多於三萬元醫療慰問金,向受災商戶發放三萬元以內(8月29日調升至五萬元以內)的補助金等,共涉及十三億五千萬。

蘇文欣認為,由長官率領的正式記者會直到風災後第二日晚上才舉行,而且仍還未能交代哪些區堿癱瘓,政府也無專責發佈訊息的中央發言人,這是公關大災難。「特首說有到民防中心指揮,但到底是邊個話事?其實無人知。但急不及待就說要推多少錢出來,以為『錢攪得掂的問題就不是問題』,可惜今次卻正正就是錢解決不到的事情啊!」

蘇文欣感慨,記招上個個高官穿整齊西裝,排排坐大禮堂,開著大光燈,枱上每人放了一枝水。「當時人民卻缺水缺電啊!」這時講派錢,尤為荒誕:「錢買到水給我嗎?錢買到電給我嗎?錢買到人命嗎?我的家沖毁了,你卻只說政府給我多少錢。在他們的心目中,甚麼都以為用錢就可解決問題。災難不是需要即時的賠償,災難是需要安慰,需要安全感,需要睡得著!」

2017年8月25日,駐澳解放軍協助救助,其中一隊伍在路上行走。
2017年8月25日,駐澳解放軍協助救助,其中一隊伍在路上行走。攝:Tyrone Siu/Reuters

部分官員在災後第三日嘗試落區,但也遭到猛批:「連做樣都不懂,你穿甚麼衣服出來幫手?皮鞋碎花恤衫,看看當年的溫爺爺吧!沒有學到嗎?」蘇文欣很無奈。

但災難中的災難,蘇文欣要數這一點:「特首那段致歉,是由始至終看著稿子念的,鏡頭都沒有看過,連站起來都沒有,誠意有多少?」

對政府公關與管治能力的批評,卻在暗中遭遇壓力:澳門傳媒工作者協會發聲明,表示得知最少5間本地媒體的編採人員收到高層的指令,提示他們對風災的報導要正面,報喜不報憂。澳門傳協呼籲公眾捍衛「知的權利」,與前線編採人員並肩撐起新聞自由,如實報導災難及其原因。

能源失守:8成電來自內地,一半送去賭場

一場風災,除了挑戰澳門的災難預警、應急、政府公關及治理能力之外,亦在深層次上,暴露澳門能源結構的不合理。

身為機電工程師的陳桂舜介紹,澳門九十年代已開始向內地購電,8成以上電力依賴南方電網,自身發電只佔15%。「自回歸後就再無投放資源增大自身發電了,情況像『巨無霸』和『艇仔』的關係,我們以為連接了『巨無霸』就夠了。」

圖:端傳媒設計部

對於本澳電源比例,林宇滔認為是次風災正是一個警號。

「其實打風期間除了水浸的地方,澳門本地整個電網是穩定的,但到了十二點半,因為內地電網一跳,全澳都停電了,到再啟動澳門發電機時,只有三至四成電,所以才需要省著用。今次教訓告訴我們,是否應該要有七至八成自身供電呢?」林宇滔認為:「路環電廠完全有能力增加或更新機組來提高供電比例。有靈活選擇時,我們也可選擇更潔淨的能源。」

陳桂舜亦同意,開發自身發電能提升買電議價空間,同時在用電上可以自主自控,但比例上他持較保守的態度。「自身發電和往外購電的比例,五五是較理想的,至少也應該達到四成本地發電,這樣會增加穩定性,現在只有大概兩成左右。為何每幢大廈都應該要有後備發電機?因為有事時有自我供電的能力。當電網穩定,我們可以有99%穩定供電,但有1%的可能出問題時,我們仍然有供給自己發電需要的能力,而且這樣有選擇。」

陳桂舜、林宇滔及蘇文欣。
從左至右,分別為林宇滔、蘇文欣和陳桂舜。攝:林若白

他相信提高自身發電比例當中的劣勢,主要是污染以及回報年期比較長的考量。「其實視乎大家是否願意投放資源,以及關於設立電廠引發的環保爭議。但針對今次這個情況,是否值得再反思一次?我們現時只是把污染成本轉嫁到別人的地方,只要願意投資高效的基組,其實可以用較環保的方式在本地產電。」至於土地方面,他形容舊發電廠用地最終要改變用途,是城規問題,「因為舊發電廠原屬工廠區,但過去發電廠的污染不及周邊工廠,直到該區不知何時出現了一幢樓變了住宅,然後陸續再出現幾幢住宅後,反而要迫它(發電廠)走了。」

全澳大停電期間,博彩業以自身備用電源維持電力,尤其是燈火通明的外牆燈,這令陳桂舜覺得政府有責任思考訂定緊急時期的用電協調機制,「有沒有機制跟主要供電源和主要用電商去協調?一幢普通商業大廈的外牆燈用電量,幾乎可相等於50至60戶家居用電量,何況博彩企業呢?當電力公司人員不眠不休搶修,他們是否可以配合只維持基本供電?」

2017年8月24日,澳門下環街晚上,部分地區停電,有食店以燭光照明。
2017年8月24日,澳門下環街晚上,部分地區停電,有食店以燭光照明。攝:林振東/端傳媒

林宇滔記得,2011年澳門能源辦曾經舉行諮詢,當時能源辦曾交代,過關於澳門頭五百個最大的用電戶當中,博彩企業佔相當大比例,而這些大用戶的耗電量,已佔全澳用電量的一半以上。澳門一直沒有階梯式電費政策,所以大用戶平均用電的環境成本,反而比住宅用戶更便宜。這場咨詢一度引發討論:澳門是否應推行電力階梯式收費?

但無論能源改革、電費改革,就和水浸問題困擾多年的內港一樣,防洪排澇規劃談了一年又一年,仍未有結果。此次災後,內港治理重新提上議事日程,卻至今未有時間表。澳門政府發言人陳致平坦稱:「天災就是天災!政府永遠不能預計天災的程度!」為澳門憂心的林宇滔們,卻盼著能源結構、 防洪、應急制度都能得到檢視。「澳門應該趁有錢時,做一些有益於後世的工程!」

(特約撰稿人張曉怡對本文亦有貢獻)

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澳門風災
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