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黎班:政治司法化──DQ案的香港司法啟示錄

大學教授 Tamir Moustafa 總結出,在威權政體下,法院也可能會積極的處理政治問題,但是這種司法積極主義並不積極推動進步價值。


2017年7月14日,高等法院頒布裁決,裁定姚松炎、羅冠聰、梁國雄及劉小麗均喪失立法會議員資格,其後民主派議員見記者,高叫口號「人大釋法可恥、濫用司法可恥、我要真普選」。 攝:林振東/端傳媒
2017年7月14日,高等法院頒布裁決,裁定姚松炎、羅冠聰、梁國雄及劉小麗均喪失立法會議員資格,其後民主派議員見記者,高叫口號「人大釋法可恥、濫用司法可恥、我要真普選」。 攝:林振東/端傳媒

正當我們還在悼念劉曉波的時候,另一輪的政治壓力已然集結。7月14日下午,香港高等法院原訟庭法官區慶祥宣判立法會議員梁國雄、姚松炎、劉小麗以及羅冠聰的宣誓無效,即日起喪失議員職位以及舊任資格(簡稱 DQ,Disqualify )。在這之前,同一法官已判決候任議員梁頌恆和游蕙禎宣誓無效,不得就任。

關於民選議員為何需要宣誓才能就職這個問題,筆者已在「梁游風波」時為文討論過,而之後香港司法政治的發展,也讓我們看到由暗角七警事件衍生的外籍法官風波。這兩三年來香港司法政治的發展每下愈況,香港人長期以來引以為傲的法治與司法獨立,在北京的鐵腕下似乎一點一滴地消逝。而如同英國伍爾弗漢普頓大學教授 Carol Jones 在她的近作所分析的,後九七的香港人常常以法治作為身份區隔的標準(他們沒有法治、我們有法治),而當香港法治在北京的壓力下不斷的被突破後,香港人開始訴諸文化本土主義以抵禦「赤化」。

我不打算贅述香港這幾年來的政治發展,而打算從「政治司法化」(judicialization of politics)這個視角切入,分析香港這30年來司法政治以及法院角色的變化,並在最後點出,現在這個時間點,已是香港司法體制捍衛自身權威與格調的最後機會。

民主國家的政治司法化

熟悉司法政治的讀者,可能不會對「政治司法化」這個概念,以及它所指涉的對象感到陌生。顧名思義,政治司法化就是指行動者將政治問題丟給法院裁決;而政治問題主要是指爭議的公共政策等等。

在歐美成熟民主國家不乏這樣的例子,例如美國著名的布朗案((Brown v. Board of Education)打破了南方州「隔離但平等」的政策;羅伊訴韋德案(Roe v. Wade)從隱私權推導出女人的墮胎權,進而確立了政府不可以完全禁制墮胎診所的設立。在歐陸,德國聯邦憲法法院也透過一次又一次的判決,宣告德國的同性伴侶法與民法婚姻不符為部分違憲,進而逼迫總理默克爾(梅克爾)在前幾週前再度表決並通過婚姻平權法案。

近年來更為重要的發展是,政治司法化已經不局限於政策領域,而更多的與高層政治相關,例如南非憲法法院一步步的推動轉型正義,或是台灣的大法官宣告萬年國大代表違反憲政秩序,必須改選,或是南韓憲法法院兩次決定國會提出的彈劾案。

不論是哪類的政治司法化,論者大多認為政治司法化必須要有幾個條件才會發生,第一是相對獨立的法院體制以及憲法審查制度,第二是法院、法官策略性的行動,第三是相對有利的政治環境。在一個連法院體制都尚未建立的地方,連「司法體制」都難以界定時,便遑論政治的司法化。而法院如同其他的政治行動者一般,會希望擴張自己的影響力以及取得自主性,進而在政治環境允許時,法院會傾向於自我擴權,將影響力擴及政策、高層政治領域。

但何謂有利的政治環境?近20年來的研究大多指出,當執政黨、執政聯盟知道自己沒有辦法繼續長期穩定執政時,他們就會願意將政策決定的權力放給法院體系,希望可以藉着法院的判決將政策延續下去。

威權國家的政治司法化

大多數關於政治司法化的討論,都是圍繞着老牌民主國家或是新興民主國家,但在威權國家情況是否類似?西門菲莎大學教授 Tamir Moustafa 總結出,在威權政體下,法院也可能會積極的處理政治問題,但是這種司法積極主義(judicial activism)並不積極推動進步價值。相反的,法院可能只是威權政府的打手、威權政體內部管控的工具,或是作為經濟發展的基礎措施。

例如在新加玻,執政黨人民行動黨常常針對反對派提起誹謗訴訟,將對手告至破產,而新加坡法令又規定被宣告破產的個人無法參與選舉,行動黨就這樣運用連環的法律攻勢瓦解反對派的挑戰。而在中國,司法權則扮演着處理央地關係的角色,許多針對地方政府的行政爭訟,可以有效地將地方政府的施政問題暴露給中央政府知道。而許多研究也指出,威權國家會在金融、經濟領域打造有效率的法院,希望藉此吸引外資以及促進市場發展。

當威權政體打造了積極的法院後,司法很可能就會成為公民社會的支點,行動者可以藉由公益訴訟、行政訴訟等策略挑戰威權政體的統治。但威權政體也有各種方式來限制法院的能力,常見的方式有提升司法自制、建立特別法院、摧毀法律扶助系統等等。

不論是民主或是威權政體,司法積極主義總是會面對來自司法界內部以及外部的批評。在民主政體最常見的批評是,一個沒有民主正當性的機構為何可以針對政策做重大決定?而在威權政體,常見的批評就是法官不愛國、不愛黨。在這樣的批評下,法院也不會無限制的自我擴權,因為無限制的擴權可能會引起政治部門的報復進而斲削自身的權力。因此,在威權政體下,我們常常會發現政治部門對司法體制的攻擊會進一步地引發寒蟬效應,進而讓原本藉由司法體制撐出的抗爭空間消失殆盡。

而建立特別法院,讓法院體系破碎化,也是威權政體限制法院能力的方式。例如在戒嚴時期的台灣,許多案件(特別是國家安全相關的案件)都繞過普通法院而由軍事法院審判,而軍事法院的司法官又更要求意識形態上的「正確性」,這種方式也有效的限制了法院的權力。

至於法律扶助體系,常常是社運團體公益訴訟的經費來源,摧毀法律扶助體系也可以有效的降低司法體制對於威權政體的威脅。

2017年7月14日,高等法院頒布裁決,裁定姚松炎、羅冠聰、梁國雄及劉小麗均喪失立法會議員資格。圖為四位議員於2016年10月12日宣誓就任議員時的情況。

2017年7月14日,高等法院頒布裁決,裁定姚松炎、羅冠聰、梁國雄及劉小麗均喪失立法會議員資格。圖為四位議員於2016年10月12日宣誓就任議員時的情況。攝:盧翊銘/端傳媒

香港的政治司法化

香港的政治司法化經歷了一個相對曲折的進程,嶺南大學學者譚偉強在他的著作 Legal Mobilization under Authoritarianism 中指出,由於港英政府有意的扶植,香港有一個成熟且專業化的司法體制。在1990年代為了應對香港後六四的焦慮,港英在1991年通過的人權法案條例讓法院有介入政治的支點;而完善的法律扶助體系(法援)又讓公民團體有能力提起反對政府政策的訴訟。最重要的是,在九七主權移交過後,民主派直接參與政策制訂的空間逐漸收窄,這讓法院成為社會運動最新的戰場:從吳嘉玲案到海濱長廊計劃,法援所協助的案件一次又一次的挑戰了港府的政策。而在高層政治方面,長毛梁國雄也屢次藉由司法體制挑戰港府對言論自由、集會自由的限制。

或許是中國政府發現了香港司法總是政策的絆腳石,或許是中國的國師們開始懂得操作法治的語言來遂行統治,這幾年我們可以看到除了由下而上的政治司法化外,政府也越來越常主動針對反對派提起訴訟,除了利用《公安條例》來打壓集會遊行外,這一年來的發展就是利用訴訟來剝奪議員的職位。

而除了傳統的輿論攻擊外,我們也可以看到,法院在最近這兩次的 DQ 案中,服膺於人大常委會的釋法內容,並在梁游 DQ 案中,高等法院上訴庭明確地接受了北京方面的釋法,駁回了梁游的上訴。而打從第一次人大釋法開始,香港終審法院在劉港榕案中就通盤接受了釋法的結果,並且稱人大常委的釋法權是一般性和不受約制的權力(plenary and freestanding power)。這也說明了,香港法院為了避免跟北京直接起衝突而展現出高度的自制;此次 DQ 案也不例外,這很明白的就是中國政府藉由釋法的操作來加強香港法官的司法自制。

我以前討論過,要讓法官做出符合政治需求的判決,最根本的方式就是藉由人事的變動。但在這兩次 DQ 案中我們可以發現,要讓法院為威權政治服務,最快的方式還是藉由施壓的方式造成寒蟬效應。直接的改動人事會讓輿論壓力落在行政權頭上,但威脅利誘法院做出不受歡迎的判決,可以讓輿論壓力導向司法體制。北京方面的目標,很可能是在香港打造出一個在政治上服膺於政權、不受民眾信任與歡迎,但在金融、商事領域仍有獨立性的司法體系。

司法體系的支點

面對這樣嚴峻的挑戰,我也看不出公民社會有任何施力的支點。香港大學法律系副教授戴耀廷在臉書上向現屆政府提出的五點要求(註一),要求它與上屆政府的立場切割,一方面可以說是務實,但另一方面他卻完全沒有挑戰 DQ 判決的正當性。而這幾天談得風風火火的總辭,如同不少論者所說的,不但沒辦法癱瘓議事,反而提供建制派更迅速操作法案的空間。

當然,我們可以期待在 DQ 議題上尚未發聲過的上訴庭和終審法院會重新審視議會自治原則,以及重新思考人大釋法的拘束力(人大釋法並沒有針對個案適用法律,而是做出原則性的法律解釋,終審法院在法律適用上是有操作空間的)。

但除了期待終審法院的彌賽亞時刻外,我們更該注意的是,北京以及港府是否會設立特別法庭繞過普通法院以降低法院的能力,以及是否會如同新加坡一般,藉由訴訟案把反對者告致破產?還有港府是否會削弱法律援助署的經費或是介入援助署的選案?畢竟,除了街頭之外,我們可能只能對法院還抱有期待了,即便它已搖搖欲墜。

(黎班,法學院打工仔)

註一:五點要求分別是:一、承諾必不會提出 DQ 其他議員的訴訟;二、承諾在四位議員的案件,不會追討訟費;三、承諾在相關案件所有上訴終結後不超過四個月進行補選,包括梁、游的案件;不會為了合併補選,而不必要地延後補選的安排;四、表明不支持立法會在完成所有補選前修改議事規則;五、承諾不在立法會在完成所有補選前,向立法會提交具爭議性的法律草案或法案如23條立法或政改。

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