深度 評論

王俊評:亞太新局勢下,台灣可能的外交突破

隨着亞太局勢日趨複雜,出現許多北京無法掌握的新發展,加上美國戰略的變化,或許中華民國外交會慢慢傾向與其他國家共同互動。


2017年3月21日,台灣總統蔡英文乘坐中華民國海軍的荷製潛艇,在高雄左營軍港上岸。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images
2017年3月21日,台灣總統蔡英文乘坐中華民國海軍的荷製潛艇,在高雄左營軍港上岸。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

巴拿馬撤銷對中華民國政府的外交承認(註一)已過一個月。台北方面作出一些改變,比如總統蔡英文效法美國總統特朗普(川普),展開自己的「推特外交」,不變的是沒有接受北京的「一中原則」,原來曾宣布要「檢討及調整」兩岸在官員、學者等人流往來失衡現象,迄今亦尚未看到正式措施。北京方面暫時沒有新攻勢出現,但也絲毫沒有放鬆跡象。

這是兩岸外交戰在過去一個月的變與不變,簡單來說仍是「不變」居多。當然,因為在半年內失去兩個邦交國,尤其巴拿馬又是中華民國在拉丁美洲的重鎮之一,敏感程度非聖多美普林西比可比擬,因此台灣內部隨之開始出現一些聲音,呼籲民進黨政府接受一中原則,回到馬英九政府期間的「兩岸高於外交」路線,以便與北京重新形成「外交休兵」的共識。這些呼籲大多來自親國民黨陣營,然而民進黨政府不願承認一中原則,固然與其政黨本身的政治路線有關,但也涉及嚴肅的國家認同問題,與極為現實的選舉考量。

民進黨政府為何不願接受九二共識?

今日在台灣,絕大多數人都不會否認「中華民國是否主權獨立的國家」的命題。但如果要證明自己真的是主權獨立國家,除了傳統所謂的領土、人民等客觀要素之外,還必須擁有為其他國家認可的國際交往能力,這就是維繫邦交國與參加政府間國際組織(IGOs)的意義。

然而,中華民國還有另一個即使到現在也未曾在表面上放棄的目標──統一中國,這也就是1972年上海公報與後來所謂的「九二共識」的基礎──海峽兩岸的「中國人」均認為只有一個中國。只不過在北京與台北看來,這個「中國」究竟由誰代表,仍有爭議。

然而自認是主權獨立的國家,必然會與北京主張的一中原則發生衝突,從而導致「外交休兵」發生極為尷尬的邏輯混亂。前者固不待言,後者的問題在於,在北京完全沒有放棄消滅中華民國的堅定立場之前,即採取所謂「兩岸高於外交」路線,認為台北的國際空間(國際組織參與及邦交國數目)必須透過北京的善意來維持或擴大,無異於自承北京對台北擁有「宗主權」,不可能擁有真正的「主權」。

而堅持這條路線,唯一的成果只有「暫時」保住邦交國數字。兩岸在外交休兵期間盛傳的一項說法是,有些邦交國想要改變外交承認,但因兩岸有外交休兵的「默契」,因此北京也拒絕與那些國家建交。2013年主動撤銷對中華民國政府承認的甘比亞,據傳也是因此沒有立即與北京建交。然而,這再度證實北京對台北的宗主權。因為北京根據其對台北畫下的一中原則紅線,對台北的外交擁有「趙孟貴之,趙孟賤之」的徹底權力,而台北毫無反擊能力。

莫說主張台灣脫離中華民國、走向法理獨立的勢力絕不能容忍這種「宗主權」,即使是偏向維持現狀,但情感上支持中華民國為主權獨立國家的人士亦難以接受;更不用提那些在2016年大選中,成為民進黨重奪執政權關鍵的「天然獨」年輕世代。民進黨的勝選,與國民黨兩岸政策不能獲得多數選民支持有密切關係,其中一項就是台灣在2015年馬英九政府執政末期得知,世界衛生組織(WHO)不僅未廢除2005年與北京簽訂的「諒解備忘錄」(要求任何關於台北的參與,必須事先得到北京的同意),更在2010年對所有會員國發出「世衛條例對中國台灣省之執行作業準則」的信函,將台北的地位定為「中國的一省」,引發極大震撼。

此外,馬英九政府乃是在陳水扁政府與中國的外交大戰後,主動變更政策路線的。如果民進黨政府因巴拿馬撤銷承認而重回國民黨路線,則是被敵人攻城掠地之後的「乞和」,能得到的結果只有城下之盟。民進黨不僅在台灣內部的支持會「地動山搖」,此後所有選舉都會一敗塗地,不可能再有執政的機會,而且會讓台北往後的國際空間更遭壓縮。

2017年6月13日,巴拿馬副總統兼外交部長德聖馬洛與中國外交部長王毅在北京簽訂外交協議,並在席間舉杯暢飲。

2017年6月13日,巴拿馬副總統兼外交部長德聖馬洛與中國外交部長王毅在北京簽訂外交協議,並在席間舉杯暢飲。攝:Greg Baker/AFP/Getty Images

中華民國外交的本質

中華民國的外交本質在於,由於在1960年代沒有接受西方國家的「兩個中國」建議,堅持一個中國立場,已經注定不可能在中國代表權爭奪戰獲勝,聯大2758號決議只是結果,並非原因。中華民國外交體系在經歷過1970年代初期真正的「雪崩式外交」後,能在1990年代以後持續保有二十多個邦交國,和有限程度的政府間國際組織參與,實屬相當不易的成功。須知在北京日益強大,而台北能動用的資源日益稀少的情勢下,仍能讓那些邦交國承認台北才是中國真正的合法政府,其困難程度相當巨大。

這種「後衛戰」能持續到何種程度並不樂觀,對於外交體系以及中華民國內部的士氣打擊更是一項隱憂,巴拿馬事件已經證實這一點。更重要的是,外交目的如果是為了彰顯主權獨立、維護國家生存,則邦交國只是其中一種重要手段,但中華民國外交處境很容易把手段變為目的本身。外交休兵可說就是這種邏輯錯亂的危險轉換。所謂「免簽證」國家數目的增加,也是如此──簽證與護照本身不是主權的真正展現,這種成就只能作為短期提振士氣的戰術,不能作為長期抗戰的依恃。

此外,更重要的是,雖然北京已經躍升全球重要強權,但還不具備對區域議題一錘定音的能力與威信。兩岸關係實際上是融合在西方特別是美國的亞太戰略之內。北京過去在胡錦濤任內展開「經美阻台」,近年來隨着本身力量的進一步上升,也開始從本身的區域戰略角度操作兩岸關係。巴拿馬事件很可能就是最新個案

馬英九的「外交休兵」,以及眼前蔡英文的「維持現狀」,其實都是順應美國堅決反對兩岸關係回到陳水扁時期緊張局勢的要求,尤其馬英九時代幾乎與強調戰略收縮的奧巴馬(歐巴馬)同時期,奧巴馬政府更不希望兩岸關係生波,亦曾因此數度讚揚馬英九的兩岸穩定政策。只是外交休兵對於中華民國本身存在上述的危險,這當然是美國不會關切的。

這也暗示,隨着亞太局勢日趨複雜,出現許多北京無法掌握的新發展,加上美國戰略的變化,或許中華民國外交在民進黨政府的「外交高於兩岸」路線指導下,會慢慢傾向與其他國家針對中國崛起的共同互動,利用實質的雙邊安全合作來提升士氣,並對國家安全作出貢獻。這是中華民國外交與世界絕大多數國家另一個差異之處──外交不只是為了某部分領土的主權,而是為了整個「國家」的生存。這不是說邦交國對中華民國不再重要,而是局勢使然。

特朗普對北京態度是關鍵

巴拿馬改變外交承認對象後數天,中、印、不丹三國軍隊在此前從未成為焦點的錫金段邊界發生對峙;中共中央軍委副主席范長龍疑似因南海問題,無預警取消與越南軍方的閉門會談,返回北京;日本內閣官房長官菅義偉首度表態,歡迎台北方面參加跨太平洋夥伴協定(TPP);美國參議院軍事委員會(Senate Armed Services Committee)在2018年度國防授權法草案中,要求美國海軍重新建立與中華民國海軍之間的定期港口互訪制度,並指示美國國防部協助台灣發展本土水下戰力;美國國務院更挑在習近平前往香港參加主權轉移20週年的前夕,宣布特朗普上任後的第一筆對台軍售案;美軍開始重新在南海實施航行自由作戰(FONOP);以及最具爆炸性的,北韓首次且成功試射洲際彈道飛彈(ICBM)。

這些事件貌似與兩岸外交戰無關,但是因為牽動亞太的戰略形勢,影響非常巨大,特別是國際安全方面的發展。

越南與印度長期保持戰略合作關係,雙方藉着這次的邊界衝突與南海局勢,開始有聯合的趨勢,希望藉着北京疲於奔命,謀求相對利得的最大化。這對台北來說當然是見縫插針的機會。印度與越南皆名列民進黨政府「新南向政策」的六大關鍵國,其中越南因同為共產黨國家,以及南海主權爭端因素,或許較無可能與台北發展合作關係,但印度則是另一回事。

過去在陳水扁政府期間,印度為了牽制中國而與台北有較為密切的互動。對中國態度更強硬的莫迪(Narendra Modi)政府在今年2月接待台北的「台灣與印度國會議員友好協會」前往訪問,引發北京抗議,但印方並不以為意。可以想見未來若北京與新德里的關係繼續緊張,印度或許會進一步打出「台灣牌」,而民進黨政府也會探索進一步與印度合作的機會。

美國對台灣的軍售雖然只有14.2億美金,且不包括此前謠傳的 F-35 戰機等重型敏感裝備,但外行人看熱鬧,內行人看門道,這次軍售包含了以往被美國定義為「攻勢性武器」的 AGM-88 高速反輻射飛彈(HARM)、AGM-154C 聯合距外攻擊武器(JSOW),和過去從未出售給中華民國海軍潛艦使用的 MK-48 Mod6 AT 重型魚雷,顯示美國在中國越來越強大的趨勢下,重新定義出售給台灣的「防衛性武器」,一如當年出售 F-16 戰機給台灣的模式。

這與美國國防部長馬蒂斯(James Mattis)6月初在香格里拉對話上宣稱,要把台灣列入美國未來亞太戰略的規劃,基本上相符。魚雷的出售,顯然也跟參議院軍事委員會通過的2018年度國防授權法草案,要求美國協助中華民國軍方建立水下作戰能力初步相符,目的都是為了協助美國遏制北京日益強大的海上力量。

最關鍵的則是北韓議題的影響。為了謀求中國在北韓議題展現影響力,特朗普在4月初的特習會後曾一度展現與中國的友好關係,但如今北韓的洲際彈道飛彈試射,打破了他在今年1月上任前畫下的紅線,同時也重擊美國內部期待中國發揮影響力的路線。不過在7月8日的「20國集團」(G20)漢堡(Hamburg)峰會上,特普對習近平表達出似乎不是太關切北韓,反而更加強調美中貿易問題的態度。

2017年7月5日,朝鮮人民在大螢幕前觀看洲際彈道導彈「火星14型」發射升空一刻。

2017年7月5日,朝鮮人民在大螢幕前觀看洲際彈道導彈「火星14型」發射升空一刻。圖片來源:朝鮮中央通訊社

這凸顯一個外界可能較少注意之處:特朗普或許從一開始就拿北韓做幌子,目的只是為了從中國身上得到更多貿易利益。北韓的彈道飛彈在射程方面已經成功突破洲際彈道飛彈的門檻,為了安撫內部,特朗普在貿易上要的可能比特習會當時更多。這個代價中國是否付得起,就看雙方在近期如何協商。特朗普與習近平已經商定,將於7月19日舉行首輪全面經濟對話,這是習近平當初在特習會之後宣布,要與外交安全對話優先舉行的新高級別對話機制。屆時外界可得知,特朗普的開價究竟幾何,而中國是否負擔得起。

對台北來說,這當然不是一個好消息。台北當然不可能期待美國翻轉一中政策,何況它也從未放棄過自己的一中原則(中國唯一的合法政府是中華民國政府)。所以未來的情況很可能是,台北與第一線感受到中國壓力的美國國防部,及向來對台灣友好的國會,保持較為密切的合作,但與白宮方面的聯繫就沒有那麼好。而美國國務院的角色在特朗普當政後有弱化的現象,將來會在這層關係上扮演何種角色尚未明朗。

中華民國外交的未來與台灣的轉型

話又說回來,國際關係理論的「新古典現實主義」(Neo-classical Realism)告訴我們,外部因素雖然是關鍵驅動力,但國家的戰略行為還是必須透過國內政策討論的中介變數才能產出。由此而言,最關鍵之處有二:第一,台北對自己的國際身份認同究竟能否有更清晰的定位,這是老掉牙的問題,但迄今仍是台北整個戰略規劃的軟肋,無論哪一黨執政皆然。不過比以前稍有差異的是,未來的重點是所謂的「天然獨」能否從目前的地域身份認同(台灣人),更進一步轉變為國族認同(中華民國台灣/台灣國)。

第二,民進黨政府對於美國「維持現狀」要求的理解,是否還是維持在盡可能不提出可能挑釁北京的作為,還是會轉向認為,必須在某種時候出手,把均衡朝自己的方向拉,避免過度朝有利北京的方向發展,猶如這次印度與不丹的作為。如果是後一種理解,台北必須培養即使兩岸關係緊張,也不會立即把美國拖下水的能力,但以目前台灣內政改革的紛擾而言,短期內無法看到這種需要長期培養實力的戰略規劃出現。

雖然可以料想北京未來在外交上對台北將會更加強硬,但在民進黨政府剩下的任期內,或許大體上還是保持着防守的態勢,不會有太多驚人之舉出現。選民是否滿意雖然關切到民進黨政府能否繼續執政,但今日台灣已不同於過去的藍綠格局,民進黨之失未必即等同於國民黨之得;對當前外交政策的失望也不等同於希望回到過去馬英九政府的路線。

這不單只是民進黨政府的選擇,也是台灣社會從過去較為模糊的國家認同,朝向鮮明新國族主義轉型過程的必然現象。但轉型結果如何,關鍵並不在台灣本身,而在國際局勢的角力。美國國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)在巴拿馬外交戰結束後曾說,美國與北京的關係正處於「拐點」。這個拐點的前景如何,將決定中華民國未來的外交與台灣的轉型。

(王俊評,國立政治大學外交博士,專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》)

註一:為何是撤銷政府承認而非斷交,請參閱拙文對去年12月聖多美個案的分析。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
評論 王俊評