评论｜王俊评：亚太新局势下，台湾可能的外交突破

巴拿马撤销对中华民国政府的外交承认（注一）已过一个月。台北方面作出一些改变，比如总统蔡英文效法美国总统特朗普（川普），展开自己的“推特外交”，不变的是没有接受北京的“一中原则”，原来曾宣布要“检讨及调整”两岸在官员、学者等人流往来失衡现象，迄今亦尚未看到正式措施。北京方面暂时没有新攻势出现，但也丝毫没有放松迹象。

这是两岸外交战在过去一个月的变与不变，简单来说仍是“不变”居多。当然，因为在半年内失去两个邦交国，尤其巴拿马又是中华民国在拉丁美洲的重镇之一，敏感程度非圣多美普林西比可比拟，因此台湾内部随之开始出现一些声音，呼吁民进党政府接受一中原则，回到马英九政府期间的“两岸高于外交”路线，以便与北京重新形成“外交休兵”的共识。这些呼吁大多来自亲国民党阵营，然而民进党政府不愿承认一中原则，固然与其政党本身的政治路线有关，但也涉及严肃的国家认同问题，与极为现实的选举考量。

民进党政府为何不愿接受九二共识？

今日在台湾，绝大多数人都不会否认“中华民国是否主权独立的国家”的命题。但如果要证明自己真的是主权独立国家，除了传统所谓的领土、人民等客观要素之外，还必须拥有为其他国家认可的国际交往能力，这就是维系邦交国与参加政府间国际组织（IGOs）的意义。

然而，中华民国还有另一个即使到现在也未曾在表面上放弃的目标──统一中国，这也就是1972年上海公报与后来所谓的“九二共识”的基础──海峡两岸的“中国人”均认为只有一个中国。只不过在北京与台北看来，这个“中国”究竟由谁代表，仍有争议。

然而自认是主权独立的国家，必然会与北京主张的一中原则发生冲突，从而导致“外交休兵”发生极为尴尬的逻辑混乱。前者固不待言，后者的问题在于，在北京完全没有放弃消灭中华民国的坚定立场之前，即采取所谓“两岸高于外交”路线，认为台北的国际空间（国际组织参与及邦交国数目）必须透过北京的善意来维持或扩大，无异于自承北京对台北拥有“宗主权”，不可能拥有真正的“主权”。

而坚持这条路线，唯一的成果只有“暂时”保住邦交国数字。两岸在外交休兵期间盛传的一项说法是，有些邦交国想要改变外交承认，但因两岸有外交休兵的“默契”，因此北京也拒绝与那些国家建交。2013年主动撤销对中华民国政府承认的甘比亚，据传也是因此没有立即与北京建交。然而，这再度证实北京对台北的宗主权。因为北京根据其对台北画下的一中原则红线，对台北的外交拥有“赵孟贵之，赵孟贱之”的彻底权力，而台北毫无反击能力。

莫说主张台湾脱离中华民国、走向法理独立的势力绝不能容忍这种“宗主权”，即使是偏向维持现状，但情感上支持中华民国为主权独立国家的人士亦难以接受；更不用提那些在2016年大选中，成为民进党重夺执政权关键的“天然独”年轻世代。民进党的胜选，与国民党两岸政策不能获得多数选民支持有密切关系，其中一项就是台湾在2015年马英九政府执政末期得知，世界卫生组织（WHO）不仅未废除2005年与北京签订的“谅解备忘录”（要求任何关于台北的参与，必须事先得到北京的同意），更在2010年对所有会员国发出“世卫条例对中国台湾省之执行作业准则”的信函，将台北的地位定为“中国的一省”，引发极大震撼。

此外，马英九政府乃是在陈水扁政府与中国的外交大战后，主动变更政策路线的。如果民进党政府因巴拿马撤销承认而重回国民党路线，则是被敌人攻城掠地之后的“乞和”，能得到的结果只有城下之盟。民进党不仅在台湾内部的支持会“地动山摇”，此后所有选举都会一败涂地，不可能再有执政的机会，而且会让台北往后的国际空间更遭压缩。

中华民国外交的本质

中华民国的外交本质在于，由于在1960年代没有接受西方国家的“两个中国”建议，坚持一个中国立场，已经注定不可能在中国代表权争夺战获胜，联大2758号决议只是结果，并非原因。中华民国外交体系在经历过1970年代初期真正的“雪崩式外交”后，能在1990年代以后持续保有二十多个邦交国，和有限程度的政府间国际组织参与，实属相当不易的成功。须知在北京日益强大，而台北能动用的资源日益稀少的情势下，仍能让那些邦交国承认台北才是中国真正的合法政府，其困难程度相当巨大。

这种“后卫战”能持续到何种程度并不乐观，对于外交体系以及中华民国内部的士气打击更是一项隐忧，巴拿马事件已经证实这一点。更重要的是，外交目的如果是为了彰显主权独立、维护国家生存，则邦交国只是其中一种重要手段，但中华民国外交处境很容易把手段变为目的本身。外交休兵可说就是这种逻辑错乱的危险转换。所谓“免签证”国家数目的增加，也是如此──签证与护照本身不是主权的真正展现，这种成就只能作为短期提振士气的战术，不能作为长期抗战的依恃。

此外，更重要的是，虽然北京已经跃升全球重要强权，但还不具备对区域议题一锤定音的能力与威信。两岸关系实际上是融合在西方特别是美国的亚太战略之内。北京过去在胡锦涛任内展开“经美阻台”，近年来随着本身力量的进一步上升，也开始从本身的区域战略角度操作两岸关系。巴拿马事件很可能就是最新个案。

马英九的“外交休兵”，以及眼前蔡英文的“维持现状”，其实都是顺应美国坚决反对两岸关系回到陈水扁时期紧张局势的要求，尤其马英九时代几乎与强调战略收缩的奥巴马（欧巴马）同时期，奥巴马政府更不希望两岸关系生波，亦曾因此数度赞扬马英九的两岸稳定政策。只是外交休兵对于中华民国本身存在上述的危险，这当然是美国不会关切的。

这也暗示，随着亚太局势日趋复杂，出现许多北京无法掌握的新发展，加上美国战略的变化，或许中华民国外交在民进党政府的“外交高于两岸”路线指导下，会慢慢倾向与其他国家针对中国崛起的共同互动，利用实质的双边安全合作来提升士气，并对国家安全作出贡献。这是中华民国外交与世界绝大多数国家另一个差异之处──外交不只是为了某部分领土的主权，而是为了整个“国家”的生存。这不是说邦交国对中华民国不再重要，而是局势使然。

特朗普对北京态度是关键

巴拿马改变外交承认对象后数天，中、印、不丹三国军队在此前从未成为焦点的锡金段边界发生对峙；中共中央军委副主席范长龙疑似因南海问题，无预警取消与越南军方的闭门会谈，返回北京；日本内阁官房长官菅义伟首度表态，欢迎台北方面参加跨太平洋伙伴协定（TPP）；美国参议院军事委员会（Senate Armed Services Committee）在2018年度国防授权法草案中，要求美国海军重新建立与中华民国海军之间的定期港口互访制度，并指示美国国防部协助台湾发展本土水下战力；美国国务院更挑在习近平前往香港参加主权转移20周年的前夕，宣布特朗普上任后的第一笔对台军售案；美军开始重新在南海实施航行自由作战（FONOP）；以及最具爆炸性的，朝鲜首次且成功试射洲际弹道飞弹（ICBM）。

这些事件貌似与两岸外交战无关，但是因为牵动亚太的战略形势，影响非常巨大，特别是国际安全方面的发展。

越南与印度长期保持战略合作关系，双方借着这次的边界冲突与南海局势，开始有联合的趋势，希望借着北京疲于奔命，谋求相对利得的最大化。这对台北来说当然是见缝插针的机会。印度与越南皆名列民进党政府“新南向政策”的六大关键国，其中越南因同为共产党国家，以及南海主权争端因素，或许较无可能与台北发展合作关系，但印度则是另一回事。

过去在陈水扁政府期间，印度为了牵制中国而与台北有较为密切的互动。对中国态度更强硬的莫迪（Narendra Modi）政府在今年2月接待台北的“台湾与印度国会议员友好协会”前往访问，引发北京抗议，但印方并不以为意。可以想见未来若北京与新德里的关系继续紧张，印度或许会进一步打出“台湾牌”，而民进党政府也会探索进一步与印度合作的机会。

美国对台湾的军售虽然只有14.2亿美金，且不包括此前谣传的 F-35 战机等重型敏感装备，但外行人看热闹，内行人看门道，这次军售包含了以往被美国定义为“攻势性武器”的 AGM-88 高速反辐射飞弹（HARM）、AGM-154C 联合距外攻击武器（JSOW），和过去从未出售给中华民国海军潜舰使用的 MK-48 Mod6 AT 重型鱼雷，显示美国在中国越来越强大的趋势下，重新定义出售给台湾的“防卫性武器”，一如当年出售 F-16 战机给台湾的模式。

这与美国国防部长马蒂斯（James Mattis）6月初在香格里拉对话上宣称，要把台湾列入美国未来亚太战略的规划，基本上相符。鱼雷的出售，显然也跟参议院军事委员会通过的2018年度国防授权法草案，要求美国协助中华民国军方建立水下作战能力初步相符，目的都是为了协助美国遏制北京日益强大的海上力量。

最关键的则是朝鲜议题的影响。为了谋求中国在朝鲜议题展现影响力，特朗普在4月初的特习会后曾一度展现与中国的友好关系，但如今朝鲜的洲际弹道飞弹试射，打破了他在今年1月上任前画下的红线，同时也重击美国内部期待中国发挥影响力的路线。不过在7月8日的“20国集团”（G20）汉堡（Hamburg）峰会上，特普对习近平表达出似乎不是太关切朝鲜，反而更加强调美中贸易问题的态度。

这凸显一个外界可能较少注意之处：特朗普或许从一开始就拿朝鲜做幌子，目的只是为了从中国身上得到更多贸易利益。朝鲜的弹道飞弹在射程方面已经成功突破洲际弹道飞弹的门槛，为了安抚内部，特朗普在贸易上要的可能比特习会当时更多。这个代价中国是否付得起，就看双方在近期如何协商。特朗普与习近平已经商定，将于7月19日举行首轮全面经济对话，这是习近平当初在特习会之后宣布，要与外交安全对话优先举行的新高级别对话机制。届时外界可得知，特朗普的开价究竟几何，而中国是否负担得起。

对台北来说，这当然不是一个好消息。台北当然不可能期待美国翻转一中政策，何况它也从未放弃过自己的一中原则（中国唯一的合法政府是中华民国政府）。所以未来的情况很可能是，台北与第一线感受到中国压力的美国国防部，及向来对台湾友好的国会，保持较为密切的合作，但与白宫方面的联系就没有那么好。而美国国务院的角色在特朗普当政后有弱化的现象，将来会在这层关系上扮演何种角色尚未明朗。

中华民国外交的未来与台湾的转型

话又说回来，国际关系理论的“新古典现实主义”（Neo-classical Realism）告诉我们，外部因素虽然是关键驱动力，但国家的战略行为还是必须透过国内政策讨论的中介变数才能产出。由此而言，最关键之处有二：第一，台北对自己的国际身份认同究竟能否有更清晰的定位，这是老掉牙的问题，但迄今仍是台北整个战略规划的软肋，无论哪一党执政皆然。不过比以前稍有差异的是，未来的重点是所谓的“天然独”能否从目前的地域身份认同（台湾人），更进一步转变为国族认同（中华民国台湾／台湾国）。

第二，民进党政府对于美国“维持现状”要求的理解，是否还是维持在尽可能不提出可能挑衅北京的作为，还是会转向认为，必须在某种时候出手，把均衡朝自己的方向拉，避免过度朝有利北京的方向发展，犹如这次印度与不丹的作为。如果是后一种理解，台北必须培养即使两岸关系紧张，也不会立即把美国拖下水的能力，但以目前台湾内政改革的纷扰而言，短期内无法看到这种需要长期培养实力的战略规划出现。

虽然可以料想北京未来在外交上对台北将会更加强硬，但在民进党政府剩下的任期内，或许大体上还是保持着防守的态势，不会有太多惊人之举出现。选民是否满意虽然关切到民进党政府能否继续执政，但今日台湾已不同于过去的蓝绿格局，民进党之失未必即等同于国民党之得；对当前外交政策的失望也不等同于希望回到过去马英九政府的路线。

这不单只是民进党政府的选择，也是台湾社会从过去较为模糊的国家认同，朝向鲜明新国族主义转型过程的必然现象。但转型结果如何，关键并不在台湾本身，而在国际局势的角力。美国国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）在巴拿马外交战结束后曾说，美国与北京的关系正处于“拐点”。这个拐点的前景如何，将决定中华民国未来的外交与台湾的转型。

（王俊评，国立政治大学外交博士，专长为海洋战略、国际关系、地缘政治。著有《和谐世界与亚太权力平衡》）

注一：为何是撤销政府承认而非断交，请参阅拙文对去年12月圣多美个案的分析。