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梁一夢:「行政主導」變味,西環領導下的「建制共治」時代來臨

在這種權力重構底下,上有西環,下有建制各派,慢慢令香港權力體制變成在西環領導下的「建制共治」 ……


候任特首林鄭月娥帶領主要官員會見傳媒長達4小時。 攝:林振東/端傳媒
候任特首林鄭月娥帶領主要官員會見傳媒長達4小時。 攝:林振東/端傳媒

我們常常因為某一個事件,就喜歡引伸說這個事件反映了「一個時代的終結」。其實,每一個標誌性的時代,都很少在一個特定的時間點戛然而止,它的死亡是一個漫長的過程,到了「時代終結」之際,往往也是這個過程不能再逆轉之時。

候任行政長官林鄭月娥即將在7月1日上任,她的整個管治班子和行政會議的成員組成,已全數公布。這個班子一出台,林鄭即自嘲說班子「沒有驚喜」,但也「沒有驚嚇」,恍似一切正常。但記性良好的人,應該都會記得林鄭在組班初期,為新內閣的組成提出幾個願景,指下屆班子會「相對年輕」、「較多新血」、「女性一定比現屆班子多」。

結果,新班子當中,只有一名來自政府以外的新血(羅致光),只多了一位女性(陳肇始),平均年紀58歲,合共999歲,為歷屆之最。林鄭的組班宏願,一個也沒能落實,外界立即質疑她組班受到強烈干預。結果林鄭在記者會上六次被記者問及,是否被中央干預組班,她每次都沒有正面回應,只是不斷重複稱官員「有心、有力、有承擔」。這種公開宣示組班方向,然後完全落空的情況,非常沒有面子。

即使在行會成員當中,林鄭似乎也未能建立出自己的人馬,在新公布的行會成員名單之中,幾乎全是舊人,六名新成員當中,張國鈞、王國健來自傳統左派,劉業強代表鄉事勢力,任志剛由曾俊華陣營轉投過來,剩下的便是已被泛民視為「二五仔」的湯家驊及來自安老界別的「政治素人」林正財,任命平衡了各方勢力。

林鄭組班初期,不斷傳出她被心儀的人選拒絕。筆者曾聽說過,林鄭曾訂下一個頗早的組班目標日期,希望在上京前便能提交班子名單,以壓縮北京插手的空間,但因組班不順利,未能如期將名單帶至北京,死線一拖再拖,當中又遇上人選又被京官否決,無奈下只有改採保守方案,優先在現有體系中找人,向副局長及公務員埋手,而最重要的政務司長財政司長職位,及多位局長人選,均非林鄭心水。

新班子的情況,直接反映出林鄭失去了香港主要官員的人事任命權,反映的是傳統上由特首話事的「行政主導」制度,也被北京當成提防的對象。

候任特首林鄭月娥率領三司十三局見記者。

候任特首林鄭月娥率領三司十三局見記者。攝:林振東/端傳媒

以「行政主導」削議會權力

香港自回歸以來,實行的制度為「行政主導」,傳統而言,「行政主導」當中的「行政」一方,泛指上亞里畢道的禮賓府及金鐘政府總部,即是特首和香港官僚執政,香港的政治設計就是為了讓這伙人永遠掌握主要的政治權力。

「行政主導」由「三權分立」而來,把整個建制的權力分為三份,但行政權外的兩權被嚴重限制。不過,三權當中的司法權一向非常被動,本身就沒有什麼直接介入政治的可能,所以「行政主導」是一個針對議會權力的設計。在回歸初期,北京嚴防的對象是香港的泛民主派,而根據香港的選舉設計,誰人出任特首是由北京牢牢掌控的,但立法會則不然,有一半的議席交由地區直選,即使在功能界別當中,選民基礎廣泛、政治上難以控制的界別,亦所在多有,因此只要泛民在各條戰線上,獲得決定性的選戰勝利,奪取議會控制權並非完全沒有可能,「行政主導」的目的就是要把議會的權力剝奪掉,把權力集中在較信得過的特首身上。

但此法一立,對北京而言,也產生另一個問題,特首的權力相對這麼大,有沒有其他風險?在回歸早期,北京其實已有設計,為防特首與議會連成一線,擁有強大的政治聯盟支持,規限了特首不能有政黨背景。但歸根究柢,北京對特首的許多權力都只是禮節性的,令他們更加自覺缺乏制衡特首的方式。在曾蔭權時代,本地政壇就流傳曾蔭權經常無視京官的指揮,而且在政改方案一役,力爭北京就區議員互選方案讓步,甚至以辭職相脅。

北京開始憂慮特首權力過大

回歸20年後,北京和泛民主派的力量對比已經和早期大大不同,事過境遷,林鄭月娥組班事件的一個啟示,便是北京似乎把「行政主導」下的「行政」一方,也視為角力對象之一。尤其是今時今日,香港事務動輒被提升到國家安全的層次,在北京眼中,香港利益和國家利益已未必一致,北京亦非常擔心,一旦特首傾向香港本土利益,而不能忠誠地執行其政治路線的可能。

於是,近年北京在香港逐步收權。2008年,中聯辦研究部部長曹二寶就在中共黨校刊物發表文章《「一國兩制」條件下香港的管治力量》,表明香港需要兩支管治隊伍,終結「行政主導」時代的帷幕,當時已開始拉動。近年北京介入香港政治的痕跡愈來愈明顯,逐步把禮節性的任命權力,變為實質性的權力。

關鍵的問題是,這種針對「行政主導」的收權方式,會導致什麼樣的結局?由今次的特首選舉和林鄭組班的結果可以看到,其結局可能是一種建制權力的再重構。因為傳統上特首權力非常大,在上屆選舉中,香港建制各派勢力對這個寶座的爭奪激烈,建制借民意相爭,並分裂成梁唐兩營。在今屆特首選舉,北京把梁振英拉下馬,但之後又給予高規格禮待,令林鄭月娥取得原本不滿梁振英的建制陣營的支持,又不致令梁營大反彈,成功暫時平息建制板塊的內鬥,反映一種擺平各方的統戰思維。

西環領導下的「建制共治」

不過,建制重新修補關係回歸大隊,特首成為了建制利益的共主,那它的施政也必然嚴重受到這些利益的制肘;林鄭缺乏民意支持,更將無由反抗,原擬讓特首大權在握的「行政主導」制度,將難以為繼。這種權力重構的第一個現象,就是特首失去對其班子的人事任命權,林鄭既沒法換走來自梁營的財政司長陳茂波,也未能替代年紀已太大的政務司長張建宗,整個班子梁營色彩濃重,行會的安排亦很「勢力平衡」,建制各派均有代表在內。

這種人事布局,是現有體制下的合理結果。因為在一國兩制下,北京再怎樣操作,也沒法真正實行「第二支管治隊伍」的構想,沒法直接以西環接管港府,於是北京採取的策略,其實是透過剝奪人事權力,在特首身邊安插親信,或是至少否決部分的提名,並要求林鄭任命各派建制中人入閣共享權力,一方面用以安撫各派,另一方面也透過分散人事任命權,令林鄭無法組成一個效忠於她本人的班底。

人事權力的剝奪,加上各種口頭上的威嚇,及建制派掌控議會的政治現實,倒過來構成對特首本人的幾重防線。回歸後原本用以防範泛民主派的「行政主導」結構,在回歸廿年後北京泛民力量消長的情況下,北京難免覺得要有所調整,由上亞厘畢道為首的「行政主導」方針,在這種權力重構底下,上有西環,下有建制各派,將黯然失色,慢慢令香港權力體制變成在西環領導下的「建制共治」,特首再不能獨攬大權。

號稱「好打得」的林鄭月娥出名心高氣傲,但形勢比人強,林鄭夾在中港之間,既沒有民意的支持,在建制當中也缺乏堅定不移的盟友,在公務員當中評價兩極,雖然她個人能力不俗,但缺乏政治本錢,其任期將非常難捱,這一點,倒是可以確切預料的了。

(梁一夢,媒體人)

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