觀點 六七暴動

葉健民:六七暴動真的改變了香港嗎?

麥理浩時期的社會改革黃金歲月,很大程度上與英國工黨於70年代中期上台有直接的關係。


六七暴動。
葉健民:1970年代的治港方針改變,其實與英國本土的政治氣候改變,有更為直接的關係。圖:香港舊照片

關於六七暴動的影響,很多人會視它為香港發展的一個重要分水嶺。主流的觀點認為,這場暴動令英國人重新反思香港的管治方針,從而促成了麥理浩時期的連串社會改革,當中包括十年建屋計劃、九年免費教育,甚至成立廉政公署等影響深遠的政策。近年不少六七期間曾經參與示威抗爭的人,甚至強調就是因為自己當年的犧牲,才會有日後的社會改革。

麥理浩任期內的社會政策和連番改革,確實是殖民地時期中最為光輝的一頁,令社會分配變得較為合理,而六七暴動對殖民政府的衝擊,對這些改革也起了一定的推動作用。不過,1970年代的治港方針改變,其實與英國本土的政治氣候改變,有更為直接的關係。把六七暴動與麥理浩的施政看成簡單的因果關係,未免過於簡化問題。

事實上,早在1950年代後期開始,港英政府已經意識到公共服務嚴重不足,遠遠落後於快速增加的人口需要。1960年,港府便曾經從英國邀請專家來港評估民生和社會發展狀況,而這位專家在報告中,便對當年的民間疾苦有這樣深刻的描述:

「對數以千計的人來說,根本沒有一個地方可以稱得上是自己的家。他們擠在一個住滿八個或更多人、一般是八尺乘八尺的狹窄空間中,要在那裏吃飯、睡覺以至工作;有些人在這個密不透風的房間,只佔有一張床位。在這種樓房中,一般整層樓會住有四、五十人,大家共用一個廚房和廁所,而很多時兩者是在同一個房間內的。」(註一)

50年代末福利政策開始醞釀

因此,即使港英有政治和財政上的種種顧慮,在50年代後期也開始研究各種社會政策改革的可能,甚至作長期規劃部署。這種政策改變的醞釀,在四個範疇至為明顯:

一、醫療服務:1959年港府訂出醫療服務15年規劃大綱,並於翌年公布5年計劃,宣布會興建更多診所及會在荔枝角和筲箕灣興建醫院,訂下每1000人有5.72張病床的目標;

二、公共房屋:港府早於50年代已開始提供多層徙置區,以安置被拆遷的木屋居民。根據1954年的政府評估,當年有26萬人住在木屋區,但這個數字在短短數年間已增加一倍以上。因此在1964年,港府便定下目標,6年內要提供13萬個徙置區單位及3萬個廉租屋單位;

三、教育:據1961年的人口統計,310萬人口中有41%為15歲以下人士,因此對教育的要求極為巨大,但政府長期投入不足,以至不少學童只能在設備簡陋、師資良莠不齊的私校就讀。港府在1963年及1965年先後作出兩次研究,最後訂出目標:到了1971年所有適齡兒童可就讀政府資助小學、15%至20%小學畢業生可升讀官立或津貼中學;

四、社會保障:1964年,港府公布了一份題為《社會福利的目標和政策》的文件,這份文件雖然並沒有很具體地列出明確的服務水平的量化目標和時間表,卻首次表明政府有責任去為那些無法自食其力的市民,提供最起碼的住宿、衣服和食物的社會支援,也預示會在未來日子中積極發展緊急救濟、護理、復康服務、青年工作等各種社會服務,也表示會設立社會保障及福利制度,這實在是政府在社會政策哲學上的一次突破。

英國對香港前途的判斷與戰略考慮

就是說,早在暴動之前,港英也開始面對現實,明白既有的管治哲學己不足以應付社會需要,早已開始醞釀各種社會改革。只可惜一切來得太晚,暴動在1967年已經爆發。然而,這些改革的種子,並沒有因這次官民衝突而被遺忘。相反,當局面安定下來後,那些原本相對開明支持改革的官員,反而有一個更為寛鬆的社會氛圍去重新推動改革。

一直以來,社會上的既得利益者特別是工商界,對政府改善福利增加開支都有所顧慮,認為這最終很可能會加重他們的稅務負擔。但六七暴動說明了社會民怨極深,社會改革已到了非改不可的時候,否則有可能再爆發另一次動亂。有了這個深刻的歷史教訓,政府的遊說工作變得相對容易,事半功倍。從這個意義上,六七暴動為社會改革掃除了不少阻力,對推動種種新政有無可否認的催化作用。

不過,港英在暴動後重拾改革的決心,還與英國政府對香港前途的政治判斷,有很大關係。英國政府從六七暴動中汲取的其中一個重要教訓,就是中國政府對民族感情主權原則的高度重視,因此「一九九七」絕對不會是一個偽命題。暴動之後,英國政府內閣的一個委員會被責承要全面評估香港的形勢,在這個最終報告中,委員會認為:

「中國共產黨政權與我們進行任何關於香港續約談判,是完全不可想像的事情……中方的目的是最遲在1997年收回香港。」(註二)

英方早已明白,中英雙方必須要在1985年左右,就香港前途達成某種協議,否則殖民地社會信心將會全面崩潰,而到了這個地步香港對中國將變得全無價值,情況甚至會難以管治,導致中國直接插手香港事務。

因此,當時倫敦的判斷,認為最佳的策略是維持現狀,靜待毛澤東的繼任人出現,再作部署。但它也同時相信,這並不表示英方只能處於被動位置。相反,英國政府相信當談判開始時,英方最大的籌碼,將會是香港對中國依然存在的經濟價值。因此從現在開始,便應主動維持香港的經濟發展和社會穩定。(註三)倫敦這種戰略考慮,也自然對港府的社會政策思維產生很大的影響。

英國「左右夾攻」港府

不過,直接推動麥理浩時期各種大刀闊斧改革的,很大程度上是70年代抬頭的英國本土左翼政治。1974年工黨上台,令英國政府對香港的福利政策產生了很大的改變。與工黨關係密切的智庫費邊社(Fabian Society),1976年發表了一份題為《香港:英國責任》(Hong Kong: Britain's Responsibility)的報告,大肆抨擊香港為漠視工人權益的血汗工廠,引起不少迴響。事實上,自70年代開始,英國朝野已開始關注這個問題,英國工會也不斷向政府施壓,要求關注港府落實國際勞工組織條約(International Labour Organization Conventions)的進度。

然而,最弔詭的地方,是對香港勞工權益批評得最激烈的聲音之一,竟然是來自英國工商界。70年代初,是香港工業的黃金時期,香港製造的玩具、紡織品,以至電子產品,暢銷世界各地,但同期英國工業卻陷入低谷,結果是英港之間出現了貿易逆差,而港貨湧入更令英國製造業雪上加霜。英國商界認為,香港產品的競爭力,很大程度上是因為港府的低福利政策和漠視工人權益所致,港商因此可以大幅減低生產成本,以低價向外輸出商品。當年外交部主管香港事務的官員奧基夫(Laurence O'Keefe)便曾這樣描述當年的英港經濟關係:

「我一直以為殖民地的存在是為了向殖民者提供利益,而被殖民者也可從中得到和平和穩定。我從沒有想過,我們原來是守護着一些令自己處於劣勢的東西。」(註四)

所以,費邊社的批評,不管是否準確合理,卻進一步強化了英國朝野對香港的負面印象,這就令相信有為政府、重視分配的工黨,更加有理由去要求港府進行大刀闊斧的社會改革。

這種左右夾攻的結果,是1976年英國外交部制訂的《香港計劃書》(Hong Kong Planning Paper)。這份由上而下壓在香港頭上的計劃書,要求港府必須全力改善工人福利和盡快貫徹落實《國際勞工組織條約》條文。文件獨特之處,並非只是列出綱領性方向,而是巨細無遺地說明具體改革安排、量化指標、落實日期,以至匯報制度等。例如在勞工保障方面,強制有薪年假必須於1978年1月1日前完成修例,而禁止僱用14歲以下童工的法律,亦須在1979年通過。《香港計劃書》基本上涵蓋所有社會政策範疇,社會保障、青年服務、老人服務、臨床護理等改革建議,應有盡有。倫敦認為,香港政府為了落實各種改革,有必要大幅增加開支,即使會令政府開支達到國民生產總值四分之一,也無不可。(註五)

港府對倫敦的反抗

為了滿足倫敦,港府承諾從70年代後期開始,大幅增加福利開支:

圖一。
圖一。 圖:端傳媒設計部

圖一顯示,單就「復康服務」、「青少年服務」、「老人服務」、「社會保障」四項福利,公共支出在短短五個財政年度之內,將會增長超過兩倍。

事實上,這種快速增長的開支規模,遠遠超過了港督麥理浩的接受程度,本地工商界對此亦極度憂心。不過最令麥理浩反感的是,倫敦這種「大石砸死蟹」的做法。整個改革完全是倫敦自編自導,然後強加在香港身上,這對麥理浩來說,是有違英國殖民地的管治傳統──信任在地總督的管治能力。他的不滿,充分反映在他一次與英國官員的衝突中:

「你們也撫心自問,這種高速的改革速度,究竟是否真的是一種改善香港450萬人生活的理想做法,抑或只是為了英國政府的體面。」(註六)

不過,倫敦始終不為所動,甚至認為即使港府要因此加稅亦無不可,也沒有必要一定要堅決財政預算案做到收支平衡。

但港府對於倫敦倡議的理財哲學,卻是不以為然,也不願意全面配合,主管港府財務的財政司夏鼎基(Haddon-Cave),更一直被倫敦官員視為眼中釘。在1976年的《財政預算案》中,夏鼎基便有這麼一段對倫敦的公開挑戰:

「公共開支傾向會受政治、社會和經濟的因素所決定,因為它不應超過某種規模,否則便會出現公共部門活動危害經濟增長的風險。何時才會超過上限,見仁見智,但與封閉型經濟相比,我們這種依賴狹窄的工業基礎去創造出口的開放型經濟,公營部門的規模理應更小。我個人意見是,假如以公共開支佔國民生產總值來計算,這種上限應為20%,而當經濟持續增長時,這個比率應更小。」(註七)

夏鼎基這種提法,令倫敦勃然大怒。因為財政司所提的比例,明顯低於他們的要求,倫敦官員甚至視他為港府對推動改革進展緩慢的罪魁禍首。外交部曾認真討論過,把夏鼎基撤走的可能:

「把夏鼎基撤走,我們相信,無疑會為倫敦與香港的關係,帶來很大的麻煩。但作為最後的手段,相信不少部門主管都會認為,這是唯一的選擇。」(註八)

夏鼎基在麥理浩力保之下,並沒有被調離香港,但倫敦與香港這段時期的緊張關係,可見一斑。事實上,倫敦對港府的改革決心愈加懷疑,不單不斷派遣專家以至官員來港視察,也曾研究應否增設多一名政治顧問於港府之中,以便近距離監視港督。

倫敦與港府在社會改革速度問題上的對立局面,一直維持到1979年工黨下台為止,而差不多同一時間,香港亦開始面對越南船民潮威脅,為未來福利開支增添很大的未知數。在內外形勢出現了重大變化的情況下,這股由上至下的改革要求,也逐漸消失。

結語

回顧過程歷史,可以看到麥理浩時期的社會改革黃金歲月,很大程度上與英國工黨於70年代中期上台有直接的關係。不容否認,六七暴動對此有其催化作用,它一方面令工商界明白繼續無視民生困苦可能要付出的代價,而這種認識,令到政府有更大空間去引入改變,令戴麟趾時期早已種下的改革種子,得以開花結果。另一方面,暴動也令倫敦明白「一九九七」大限必至,因而要謀求香港穩定,以為日後談判作好準備。

可是,我們在麥理浩任內看見的社會改革,不單遠超60年代港英政府所想像的規模,也大大超過麥理浩的接受程度。這種史無前例的改變,更重要的原因,是英國本地政治的變化。左翼工黨政府上台,對資本主義制度、市場經濟有一套獨特的見解。這種政府哲學,也引伸到香港這個殖民地之上。而英國工業因石油危機陷入苦況,對港貿易出現嚴重逆差,也令英國工商界從保護市場角度去講求香港工人權益,以減低港貨競爭力。這種「左右」夾擊的結果,直接促成了70年代由倫敦一手策劃的一場香港社會改革。這個過程,倫敦一反殖民管治尊重自治的常規,以後座駕駛的心態去督促港府如何推動這場新政,背後的動機是英國本土的利益計算,多於殖民地的管治問題。麥理浩即使曾有改革之心,但面對這場由上而下改革浪潮,其實是諸多抗拒,百般抵制,因為他相信這些社會改革,早已遠超香港的承受能力,也與傳統港府理財哲學不符。

當年麥理浩的思維,大致從殖民地當時的既有政經秩序出發,當然是有其保守性。但從這場由倫敦「操盤」的改革可以看到,殖民地管治的考慮,往往會在宗主國堅決貫徹國家利益時消失得無影無蹤。要了解六七的影響,要明白香港歷史轉折,也許只能放在這個殖民統治的格局中去分析理解。

六七暴動中的英方因素系列:三之三

(葉健民,香港城市大學公共政策學系教授)

註一:Training for Social Work in Hong Kong: A Report Prepared for the Government of Hong Kong. Hong Kong: Government Printer. (1960) p8-9

註二:英國國家檔案館,檔案 CAB 134 / 2945

註三:英國國家檔案館FCO 40 /704

註四:英國牛津大學博德萊圖書館,曾銳生訪問奧基夫紀錄

註五:英國國家檔案館,檔案FCO 40 /702

註六:英國國家檔案館,檔案FCO 40 / 761

註七:《一九七六至七七年度財政預算案演說》

註八: 英國國家檔案館,檔案 FCO40/710

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