觀點

基建超支元兇──國際如何解決「樂觀偏見」與「不實陳述」?

基建超支並非香港獨有,過去20年歐美為解決工程超支問題,作了多項研究和實驗,對如何解決工程超支問題有啟示作用。


【編者按】:端傳媒觀點頻道新專欄「眾城志」,邀請了兩岸三地的城市觀察者,遊走世界眾城,從最微細的一人一物,到最宏觀的歷史與規劃,重探城市的社會、政治、經濟、文化等議題,嘗試發掘認識城市的新方式。專欄逢周日刊出。

近年,香港政府的多項大型基建工程相繼超支,而且超支比例甚高,已經引起各界關注,尤其是負責審批撥款的立法會議員。
近年,香港政府的多項大型基建工程相繼超支,而且超支比例甚高,已經引起各界關注,尤其是負責審批撥款的立法會議員。攝:陳朗熹/端傳媒

近年,香港政府的多項大型基建工程相繼超支,而且超支比例甚高,已經引起各界關注,尤其是負責審批撥款的立法會議員。翻查過去四屆立法會財務委員會(財委會)及其下工務小組的會議文件及投票結果,發現所有核准預算費超過十億元的基本工程,若申請追加撥款,百分百獲批准,而所增加的款額已經超過611億港元,平均比最初的核准預算金額超出31%(公路項目則平均超出29%)(註一),高於國際平均數,更有個別項目的超支比例超過一倍,但至今並無提出任何可行解決方案。

最近政府成立的所謂成本控制辦公室絕對不是在解決超支問題,只是在設計初期提出更改設計或用料等,以達至減低總建造費用,完全曲解超支成因。超支並非指工程造價太高,而是指初期預算比最終結算為低,需要追加撥款。透過改變設計來減低工程預算造價,無助避免超支,反而會降低設計和用料質量,隨時得不償失。

成本效益估算失真兩大問題

事實上,基建工程的成本效益估算往往拿不準,錯估造價和使用率的情況並不罕見。一方面,因為工程的確存在着不少難以估計的因素,現時的估算方法還有很多需要改善的地方,但只要是正常的估算誤差,而非系統性誤差,應該不會出現一律超支的誤差傾向。相反,若果誤差來是系統性問題,誤差會呈現有規律的傾向。

不少學者如牛津大學大型項目管理專家傅以斌(Bent Flyvbjerg,註二),以及加州大學柏克萊分校教授馬丁.華克斯(Martin Wachs)均指出,政府部門、顧問公司和相關人士往往為了讓項目較容易獲批,會低估造價、抬高收益估算,以爭取支持。因此,獲批准的工程可能不是物有所值的項目,而僅是在預算工程造價內物有所值的項目,這種情況稱之為「策略性不實陳述」(Strategic Misrepresentation)。

澳洲智庫 Grattan Institute 指出,基建成本效益估算失真會帶來兩大問題:一、誤導公共支出項目的優次,因而增加基建投資、減低民生工程支出;二、導致過度投資高風險的大型基建項目。大型基建項目比一般基建的風險更大、成本更高,本來較難批准,因此好大喜功的官員會傾向誇大成本效益以爭取先通過撥款。簡單而言,不透明的資訊及資訊不平衡會誤導政策判斷,影響公共投資策略和公共財政分配。試想,當議員無法得知一個項目的真實利與弊評估,又如何有效審議各項撥款,為市民把關?

誠然,基建超支問題並非香港獨有,過去20年歐美為了解決工程超支問題,進行了多項研究和實驗,對香港如何解決工程超支問題有啟示作用。既然香港立法會議員和公民社會一致想方設法監察政府的支出,參考國際經驗來思考香港的工程超支解決方案,應是重要而且必須的一步。

參考組別預測模型

針對不可預估的風險,傅以斌以2002年諾貝爾經濟學獎得主丹尼爾.康納曼的理論作基礎,發展出「參考組別預測模型」(Reference Class Forecasting,RCF)。康納曼發現人有「樂觀偏見」(Optimism Bias),傾向高估「正成效」而低估「負成效」。因此,預算造價時需要把「樂觀偏見」計算在內。

英國財政部和運輸部早於2004年正式採用 RCF。財政部邀請傅以斌和工程顧問公司 COWI 進行研究,將英國的基建分成多個類別,如公路、鐵路等,並就每一個類別建立「參考組別」,以同組別工程的往績計算相應的「樂觀偏見」。顧問公司需要就該參考組別的統計結果提高預算,從而改善估算的準確度。以興建鐵路為例,若接受一半機會超支,需提升預算15%,若只可接受兩成機會超支,則要提升32% 造價。

事實上,香港政府發展局亦曾於2012年邀請傅以斌來港,進行「大型基建項目採用參考組別預測──可行性研究」(Implementation of Reference Class Forecasting to Large-scale Public Works Projects in Hong Kong – Establishment of a Reference Class for Major Highways Projects – Feasibility Study,註三),但報告未有公開,也未有公布會否考慮採用參考組別預測模型。

質量保證計劃

雖然愈來愈多人注意到參考組別預測以及討論其利弊,但需要注意,該預測方法無法改善基建成本效益估算的「策略性不實陳述」。為此,我們可以參考挪威政府,建立一個更嚴謹獨立的審批機制。

面對公共工程超支、延期、質素欠佳的問題,挪威政府於1997年12月啟動研究,調查運輸及通信部、國防部和勞動及行政部旗下11個投資項目,並於2000年起推行「質量保證計劃」(Quality Assurance Scheme),以改善狀況。除了石油方面的投資,以及國有公司負責的投資,所有超過5億挪威克朗(約4.7億港幣)的公共投資項目,都需要接受質量保證計劃評估,方可交予議會審理。2011年時,門檻改為7.5億挪威克朗,約7億港幣。

質量保證計劃分為兩個部分,第一部分 QA1 為「概念選擇 」(choice of concept),規定在前期規劃之前,政府部門或相關機構必先至少就三個方案進行完整的成本效益分析,包括所有社會成本和社會效益。即使不能量化為金額的成本和效益,都需要一一包括在報告內。而且,其中一個方案必須為「零方案」,即假設不興建項目。第二部分 QA2,則要求提交項目到議會申請撥款前,需要進行獨立成本估算和獨立項目管理策略研究,以令項目反映真實開支,及制定控制支出的管理策略。

上述挪威政府自1997年啟動的研究,比對了1993至2012的數據,發現實施質量保證計劃前超支項目數量的比例為72.22%,實施計劃後則只有27.27%項目超支,低於預算的項目則由22.22%上升至68.18%。這項實證研究結果顯示:如果前期階段把關嚴謹,可篩走不合適的基建,改為選擇有較合理成本效益的項目,減少浪費,避免犯錯。

最後,必須指出,很多以通脹或地質狀況作為大量工程超支的解釋都不太合理。因為所有工程預算都已經包括了一項價格調整因子,及一項應急支出預算。換言之,只要通脹率變化有高有低,地質等因素時難時易,這兩項預算理應平均處理好相關的不確定性,即不至於出現系統性誤差以致一律超支現象。譬如去年建築成本上升了5%,今年的新工程預算便會根據5%來調整未來成本的通脹。若果今年最終的成本只上升了3%,那麼預算便會高估,不會長期低估。(除非升幅一年比一年高,但事實並非如此)

每逢政府向立法會申請追加超支撥款,傳媒例必大肆報導,市民定必譁然。然而,政府經常以「洗濕咗個頭」(已經花了不少支出,叫停將會造成大量浪費)為由,總是脅迫議員繼續撥款,變成無底深潭,無法抽身。因此,審批基建工程預算時必須額外審慎,尤其需要避免系統性誤差所帶來的一律超支現象。長遠而言,可能在項目的可行性研究時已經需要考慮一旦超支至某個限度,項目有「退場機制」選擇,叫停項目可作另一預設用途,避免泥足深陷,不能自拔。

(姚松炎,香港立法會議員;馮蘊妍,議員助理)

註一: 立法會文件PWSC(2005-06)9, PWSC(2008-09)37, PWSC(2008-09)51, PWSC(2009-10)5, PWSC(2009-10)73, PWSC(2010-11)12, PWSC(2010-11)31, PWSC(2011-12)11, PWSC(2011-12)38, PWSC(2011-12)39, PWSC(2012-13)11, PWSC(2012-13)41, PWSC(2013-14)12, PWSC(2013-14)29, PWSC(2015-16)13, PWSC(2015-16)14, PWSC(2015-16)29, PWSC(2015-16)50, PWSC(2015-16)51, PWSC(2015-16)62, FCR(2015-16)11

註二: Bent Flyvbjerg (2009). Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built, And What We Can Do about It. Oxford Review of Economic Policy, 25 (3).

註三: 報告沒有公開,但可參考:Bent Flyvbjerg, Chi-keung Hon & Wing Huen Fok. (2016). Reference class forecasting for Hong Kong’s major roadworks projects. Civil Engineering, 169(6), pp.1-8.


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