觀點 歐洲觀察

曲蕃夫:一場遊戲一場夢?蘇格蘭二次獨立公投的政治博弈

現在英國整個國家的命運,無疑正處於二戰後狀態最不確定的時期……


2016年7月15日,英國首相文翠珊與蘇格蘭首席部長施雅晴於蘇格蘭布特大樓會面。文翠珊向施雅晴談及英國脫歐問題,並表示她希望蘇格蘭政府能在與脫歐談判中發揮關鍵作用。
2016年7月15日,英國首相文翠珊與蘇格蘭首席部長施雅晴於蘇格蘭布特大樓會面。文翠珊向施雅晴談及英國脫歐問題,並表示她希望蘇格蘭政府能在與脫歐談判中發揮關鍵作用。攝:Andrew Milligan/Getty Images

2017年3月13日,英國下議院正式否決了上議院就保守黨政府推動的《脱歐通知法案》(European Union (Notification of Withdrawal) Bill)提出的兩條修正案。不出意料,非民選的上院議員沒有堅持將這個叫做「乒乓」(ping pong)的程序拖延下去,通過了沒有任何修改的《法案》。昨天(16日)女王簽字御准後,首相文翠珊已掃清了所有英國啟動脱歐的障礙,將實踐半年前的承諾,在3月底前正式通知歐盟,啟動《里斯本條約》第50條的脫歐程序,並與歐盟開啟為時兩年的談判。

否決修正案的同一天中午,蘇格蘭首席部長、蘇格蘭民族黨(SNP)黨魁施雅晴(Nicola Sturgeon)在演說中宣布,自己將在下週尋求獲得蘇格蘭議會的批准,啟動《1998年蘇格蘭法》(Scotland Act 1998)中的第30款規定,與倫敦的聯合王國議會商議舉行第二次蘇格蘭獨立公投。按她的計劃,公投日期初定於2018年底到2019年初——剛好趕在英國正式退歐之前。

施雅晴的演說,不啻在英國政壇早已沸騰的油鍋裏,又澆入了一瓢沸水。2014年秋天,在 SNP 的強力推動下,蘇格蘭已經舉行了一次全民獨立公投,但蘇獨陣營當時以45%對55%敗北。如今僅僅兩年半過去,蘇格蘭民族主義者們攜當地的留歐民意再起波瀾,不禁讓英國人再次繃緊神經。「蘇格蘭民族主義」的力量為何產生?「蘇獨派」是不是一群不達目的誓不罷休的死硬分子?而在背後錯綜複雜的政治博弈之下,他們勝算幾何?

蘇格蘭的公民民族主義

「蘇格蘭民族主義」的概念,與20世紀政治浪潮中一般的民族主義截然不同。它不是一種基於種族的(ethnical)客觀存在,而是更類似於一種基於公民(civic)或者社會(social)意義上的主觀概念建構。歷經數百年的民族融合,蘇格蘭的原住民——凱爾特人在英國文化中被邊緣化,其語言蘇格蘭蓋爾語除了偏遠的西部群島外,已無人使用。而且,2014年的公投結果顯示,在西部群島上,超過七成的最傳統「蘇格蘭人」都拒絕獨立,反而是格拉斯哥和鄧迪這些講英語、過現代生活的低地城市,卻成為了蘇獨力量的大本營。

另外,對蘇格蘭來說,與英國的緊密程度比歐盟高出許多。在2014年的蘇獨公投和2016年的脱歐公投中,蘇格蘭人在個別年齡層上的投票趨向,卻表現出截然相反的趨勢:50歲以上的中老年人,在2014年大比例地選擇了「拒絕獨立」,但是同一批人卻成為2016年選擇「脱歐」的主力軍。相較於歐盟的一體化進程,中老年蘇格蘭人對於「蘇獨」的呼籲,明顯更加保守和冷淡。

然而,蘇格蘭人口不足英格蘭的十分之一,相應的,在倫敦議會裏,蘇格蘭議員席次也十分有限,偏偏當今英國執政的保守黨在蘇格蘭一直沒有廣泛支持。SNP 前任黨魁,號稱「蘇獨之父」的薩蒙德(Alex Salmond)就曾經表示,在英國議會的59名蘇格蘭議員中,保守黨只有一席,甚至少於愛丁堡動物園裏的大熊貓,因此無法相信一個由保守黨執政的聯合王國政府能照顧到蘇格蘭人的利益。

可是,正因這種「公民民族主義」和「種族民族主義」的本質區別,蘇格蘭的民族主義呼聲並不一定會永遠持續下去。畢竟,比起幾乎不能調和的種族、文化和宗教矛盾,這種建立在意識形態和物質利益上的公民民族主義呼聲,並不是中央政府克服不了的困難。中央政府可以通過權力下放、政策傾斜等辦法解決雙方矛盾。

民族黨再推公投,提升影響力

SNP 在2014年推動獨立公投失敗後,黨魁薩蒙德宣布辭職,原副黨魁施雅晴接任黨魁和蘇格蘭首席部長,領導蘇格蘭政府。她上任之初,暫時放下了蘇格蘭公投這一議題,全力以赴準備2015年的大選。根據當時的選前全國民調,保守黨和工黨都難以拿到多數議席,可能再次需要組成聯合政府,如果 SNP 拿到足夠多議席,就很可能在最終扮演「造王者」的角色,讓其議員入閣,甚至擔任副首相。

結果,SNP 狂掃蘇格蘭59個議席中的56個,一躍成為議會第三大黨。不過,意識形態和 SNP 較為接近的工黨,卻遭遇慘敗,最終讓保守黨拿到過半多數,SNP 的入閣夢想就此破滅。當時 SNP 的黨內高層就暗示,蘇格蘭可能會尋求二次獨立公投。

在2016年5月(英國脱歐公投前一個半月)舉行的蘇格蘭議會改選中,SNP 承諾選民,如果「情況發生重大改變——例如,違反蘇格蘭民意、英國脱歐」,則蘇格蘭議會應該有舉行新的蘇格蘭獨立公投的權利。最終,SNP 保住了蘇格蘭議會執政黨的位置,加上同樣支持蘇獨的蘇格蘭綠黨,「蘇獨勢力」又一次佔據了蘇格蘭議會的多數。一個半月後,SNP 承諾的所有前提條件都達到了:英國超過3350萬選民通過公投,選擇了英國脱離歐盟;而蘇格蘭卻是留歐票過半,32個郡級管理區無一例外,總數更有62%蘇格蘭選民支持留歐。

因此,現在 SNP 表態要全力推動二次公投,既可以說是他們對於一年多來保守黨單獨執掌聯合王國政府的不滿,也可說是兌現去年蘇格蘭議會選戰中給予選民的承諾。如施雅晴在週一的演講中所言,「保守黨政府連一英寸都不肯讓步」,而「蘇格蘭人應該獲得一個在硬脱歐和獨立之間的選擇」。

不過,如果我們看看 SNP 提出二次公投的這個時間點,就能發現他們的訴求不僅僅是「為蘇格蘭人發聲」這麼簡單。現在英國整個國家的命運,無疑正處於二戰後狀態最不確定的時期。雖然文翠珊拿到了議會的正式授權和英女王的御准,但是鑑於歐盟的強硬甚至敵視態度,歐盟法定為期兩年的英國退歐談判會得到怎樣的結果,未為可期。SNP 此時跳出來搶頭條,更多是想要把池水攪得更渾,能摸到多大的魚雖不確定,但有了上次獨立公投失敗後選舉大勝的經驗,SNP 用這招來不斷提升自己的曝光度和政壇影響力,應該是一個陽謀。

邊緣化工黨、提高公投勝算

事實上,在過去幾個月,SNP 的訴求已經和保守黨政府提出的退歐路線圖勢同水火。文翠珊政府堅持英國要作為統一體「共禦外侮」,這樣才能先從脱歐談判中獲得最佳方案。而 SNP 則在背後不斷捅刀:先是要求首相為蘇格蘭單獨談判一個特別方案,再要求保留蘇格蘭的單一市場準入資格,還要全面無條件保障在蘇格蘭的歐盟公民擁有永久居留權。在倫敦的議會中,SNP 黨團不斷向首相嗆聲,但顯然,文翠珊作為一個統一英國的領導人,無論客觀還是主觀上,都不可能答應以上任一請求。

除了明着針對保守黨外,SNP 要瞄準的,還有其在蘇格蘭的老對手工黨。工黨一直把蘇格蘭當成自己的票倉,但近年其議員疏於耕耘選區。2015年大選,工黨在蘇格蘭從41席輸到僅剩1席,全國總席次也丢掉了26席,之後便陷入了無休止的內亂中。現任工黨黨魁郝爾彬(Jeremy Corybn)的理念完全無法統一工黨,更成為保守黨的笑柄。如果推動二次蘇獨公投,工黨和保守黨很難再次聯合組成反獨陣營。SNP 正是想抓住這個機會,徹底邊緣化工黨在蘇格蘭的勢力,坐穩自己在蘇格蘭政壇絕對一哥的地位。

施雅晴的計劃中,蘇格蘭公投的時間被定在2018年末到2019年初,同樣是經過深思熟慮的設計。SNP 的算盤是,英國與歐盟的談判大致會在2018年末結束,假如歐盟保持現在的強硬態度,英國政府很難獲得一個很好的協議。屆時,SNP 譴責保守黨「硬脱歐」的戰略,並號召大家「棄船」,可以為獨立公投拿到最高的支持度,成功率最大。

而且,根據《里斯本條約》中談判期限兩年的規定,英國2019年年中前應該會正式脱歐,蘇格蘭搶在這個時間前獨立,也許還能保留歐盟成員國的資格。

二次公投,蘇獨支持率的變數

假如二次蘇獨公投真的舉行,施雅晴有多少勝算?根據過去數月的民調顯示,目前蘇格蘭民眾的意願與兩年半前相比,並無明顯變化,依舊是略超半數的人反對獨立,35%到40%的人支持獨立,另有10%左右表示未決定。將未決定的人扣除,換算出的結果就和2014年公投的結果類似。

另外,有半數的蘇格蘭民眾表示,在英國脱歐談判進行期間或者完成之時,蘇格蘭人應該擁有第二次選擇的機會。隨着談判的進行,雖不能說施雅晴的策略必勝,但是文翠珊也不能僅憑目前的民調就斷定對方必敗無疑。

不過,施雅晴面臨的情況和2014年蘇獨公投時已經大相徑庭。現在擺在蘇格蘭民眾面前的,是兩個不同的政治維度選擇:是否支持脱歐,以及是否支持蘇獨。這就將民眾分成了四個不同的象限。長期以來,SNP 比較倚重的蘇格蘭中下層選民,尤其是農民、漁民和老工業區的民眾中間,支持脱歐的比例相當高。他們在2014年支持獨立的原因,就是想要蘇格蘭離開歐盟,而今天他們的訴求已經達成,此時選擇脱離英國再加入歐盟,無疑並非他們所願。

所以,在陣營雙方基本盤大致不變的前提下,二次獨立公投的勝算,就在於比較這些「脱歐獨立派」和「留歐統一派」的人數多少。

文翠珊的拖延政策

強敵當前,後院起火。針對施雅晴和 SNP 的挑戰,文翠珊暫時選擇了拖字訣,除了譴責對方「玩弄政治製造分裂」外,在英國時間16號下午表明拒絕同意施雅晴的「二次獨立公投」時間表。

去年文翠珊接任首相位置後,在唐寧街10號官邸前發表的第一次講話,就強調「保守黨的全名是『保守與統一黨』」,明確了自己堅定維護國家統一、促進民眾彌合分歧的信念。而她上任後第一次離開倫敦,就是飛赴愛丁堡與施雅晴會談,勸對方以國家的共同利益為重。當時兩位在施雅晴官邸內合影,成為一時佳話。如今半年過去,看來該次會談實際效果相當有限。

首先需要明確一點,對於施雅晴拋出的「二次蘇獨公投」方案,文翠珊「立即肯定」或「立即否定」的可能都極小。立即肯定,無疑意味着背叛自己「維護統一派」的立場;而立即否定,則會給 SNP 口實,讓他們更加激烈地攻擊保守黨蔑視蘇格蘭民意。雖然理論上倫敦可以直接強硬地說不,但是這個方案並不會應聲從桌上消失。

目前文翠珊政府選擇的,基本是一種「暫時不談,不代表一直不談」的拖延政策。即使蘇格蘭議會通過推動獨立公投,仍需要英國議會單獨立法。考慮到在接下來的脱歐談判中,議會兩院要不斷通過各種立法,來廢除40多年來加諸於英國的各種歐盟條約和法律,已經不堪重負,這時要議會討論立法批准蘇格蘭二次獨立公投,可能連法案排期都存在巨大問題。而保守黨只要領導英國在脫歐談判中取得一個不算太差的結果,蘇格蘭二次公投的必要性就將被消減大半。屆時,保守黨如能聯合工黨一齊宣傳「蘇格蘭不需要二次公投」,SNP 的獨立訴求將會面對不小的挑戰。

將「無視蘇獨訴求」帽子甩給歐盟

文翠珊還有一個最終解決方案,就是直接回應蘇格蘭方面的訴求,在與歐盟的談判中,單獨對歐盟提出要求:是否同意蘇蘭格留在單一市場,或者一個獨立的蘇格蘭能否自動留在歐盟。因為歐盟不會直接和蘇格蘭對話,只要英國政府一旦開口,SNP 在脱歐這個議題上就將被徹底邊緣化。

英國大多數政治分析人士都認為,施雅晴「脱英留歐」的小算盤,要不是過分樂觀,就是裝糊塗。首先,蘇格蘭只是一個500萬人口的小國,對於歐盟來說,蘇格蘭「起義投誠」的吸引力不大。再者,單獨保留蘇格蘭的歐盟會員資格,從合法性上說不過去:畢竟英國決定脱歐的公投中,蘇格蘭人也是參與了的,還貢獻了100萬張脱歐票,意見已經得到充分表達。何況,蘇格蘭如果脱英留歐,除非在數百英里的英蘇邊界線上一夜之間出現一道牆,設立海關和邊境檢查,否則英國完全可以通過蘇格蘭這個口子繼續享受歐盟單一市場的相當一部分好處,這與英國沒有脱歐無異。

早在2012年,時任歐盟委員會主席的巴羅佐就明確表示,所有新獨立的國家,也都需要完成申請加入歐盟的程序。這意味着,歐洲議會和歐盟所有國家都必須簽字批准這個新國家的加入。時至今日,歐盟的官方立場並沒有變化的跡象,而英國面臨分裂,對於歐盟內另一個深受地方分離勢力折磨的大國——西班牙來說,可謂物傷其類。西班牙政府為了震懾國內的加泰羅尼亞獨立分子,也可能否決掉蘇格蘭加入歐盟的資格。

如果文翠珊能夠成功將「無視蘇格蘭訴求」的帽子從倫敦甩到海峽對岸,蘇獨派的怒火也就會隨之轉移到歐盟身上。不過目前,歐盟各國由於歐盟委員會主席容克下達封口令,都拒絕對英歐談判做任何實際表態。

雙方放話,未上賭桌

目前明確的是,文翠珊絕對不願見到第二次蘇獨公投。前任首相卡梅倫同意公投方案後,在2014年公投前却要聲淚俱下地懇求蘇格蘭人留下;隨後他在脱歐問題上的軟弱,更是葬送了自己的政治生命。文翠珊絕不願意步卡梅倫的後塵。至於施雅晴和 SNP,其實一直沒有關閉和中央政府進一步溝通和妥協的管道。要論決心,SNP 自身也已經遠遠失去了五年前那種「不成功便成仁」的勇氣。

在這個英國政壇的多事之秋,蘇格蘭的公民民族主義者自然不會輕易放棄自己的訴求。不過近幾年來,世界各國的經驗顯示,每一次重大公投都是一場賭博。如今雙方尚在放話階段,並未坐上賭桌,這究竟是一場豪賭、一場政治遊戲,還是一場獨立之夢?目前誰都說不準,我們尚需觀望。

(曲蕃夫,政治評論人,現居倫敦,英國保守黨華人之友成員)

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧