特朗普來了 觀點 天下大勢

王俊評:特朗普對局中國,菲越台的戰略骨牌

若特朗普以美國長期遵循的「一中政策」來交易,執政的民進黨政府或許難擋誘惑……


美國候任總統特朗普(Donald Trump)。
美國候任總統特朗普。攝:Evan Vucci/AP

美國時間1月11日,特朗普(川普)提名的國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)在國會的聽證會中,不僅將中國於南海的人工島建設,與俄羅斯併吞克里米亞相提並論。同時語出驚人地表示,他支持對中國更強硬的立場,包括要求中國停止人工島建設,而且要切斷中國與人工島的交通。

美國時間12日上午,仍是準國防部長的馬蒂斯(James Mattis,馬提斯)在聽證會中,儘管沒有像蒂勒森這般「衝動」,但也把中國在南海的行動,與俄羅斯的侵略,以及恐怖主義,並列為自第二次世界大戰以來,對世界秩序最嚴重的三大「攻擊」。

因此,特朗普政權未來顯然會在南海問題上對中國更強硬,也比奧巴馬更堅決地將武力作為「再平衡戰略」的核心。只是,這會讓美國更加需要東南亞當地的前進基地,才能讓整個戰略發揮威力。

過去,美國在南海的橋頭堡是菲律賓。但自從去年菲國選出善變又顯得親中的杜特地,美國便需要尋找能夠替代菲律賓的戰略合作夥伴。越南及台灣,將成為兩大潛在對象。

中國軍事行動,建構東亞戰略環境

中國已展開連串政治軍事行動,搶先在特朗普就任前,在東亞構築有利的戰略環境。軍事上,首先從2016年11月10日起,陸續在其建造的七個南沙人工島上,部署防空與反艦飛彈陣地中國國防部新聞局對此不否認也不承認。習近平在2015年9月25日訪美時,曾公開做出「不會軍事化南海人工島」的承諾,現在很可能已經打破

此後,2016年12月25日,中國海軍航空母艦遼寧號戰鬥群,穿越日本沖繩縣宮古海峽進入西太平洋,後於26日上午經巴士海峽進入南海水域並返回海南島。許多媒體以遼寧號「突破」第一島鏈來形容,不過向來「鷹派」立場鮮明的中國官媒《環球時報》卻認為,這次重點在於從黃海、東海進入南海的「跨海區訓練」,以回應先前美國「炒作」無人潛航器在南海遭中國劫走的「挑釁」。

2017年1月5日,3艘中國軍艦從太平洋穿越日本北海道與本州島間的津輕海峽國際水域,進入日本海,後在10日穿越朝鮮半島與日本間的對馬海峽,進入東海。接着在1月9日,8架中國軍機通過對馬海峽國際空域,在東海與日本海之間來回飛行;同日,同樣有10餘架中國軍機飛入南韓西南方的防空識別區(KADIZ)。這些舉動,引發日韓緊急出動大批戰機巡航。

照報導看來,除了航程較遠的轟炸機、情報蒐集機、運輸機以外,中國並沒有出動戰鬥機加入巡航。但有南韓媒體聲稱,進逼機群中的轟6戰機,搭載了能威脅南韓境內預定部署「末端高空飛彈防禦系統」(THAAD,中文稱薩德)的飛彈。緊接着在11日,又有匿名美國官員宣稱,中國在前一個週末也派遣1架轟6前往南沙群島,展現「戰略力量」。

在政治上,中國也於1月11日發佈第一本《中國的亞太安全合作政策》白皮書(以下簡稱「白皮書」),強調「共同、綜合、合作、可持續的安全觀」;但在提到南海議題時,其絲毫沒有讓步跡象。。

白皮書將亞太區分為美、俄、中、印度、日等五個大國利益集中的地區,宣稱「大國應共同推動完善地區安全架構」,而小國則「沒有必要也不應該選邊站」。放在南海議題就等于是警告周邊國家:無論大國或小國,皆勿輕舉妄動,挑戰中國的核心利益,否則永無寧日。

其實,中國軍方早已表明不會中斷人工島礁的軍事化,這些建設的最終目標,是建立一道「島鏈長城」,對抗美國的政治軍事影響力,劃分中美在亞太的勢力範圍。有鑑於中美軍事實力差距仍大,無論是南海部署、遼寧艦,還是轟6,都不可能對美國構成真正威脅。因此中方的軍事行動,主要着眼於對東亞各國進行壓力測試──特別是針對東盟(ASEAN)。

其希望藉由軍事部署施壓,同時以東盟諸國渴望已久的《南海各方行為準則》(Code of Conduct, COC)為餌,要求東盟各國在南海議題服從中國的主導。而最重要的目標,就是菲律賓。

杜特地姑息中國,牽動東盟態度

許多東盟成員國外交官認為,如果連過去最激烈批評中國的菲律賓都退讓,其他國家何必觸怒中國

杜特地(Rodrigo Duterte)上任後向中國示好,並打出鮮明的反美旗幟;其不僅拒絕和美國繼續南海聯合軍演及巡航,對南海仲裁保持模糊態度。據稱,2016年9月在寮國永珍舉行的東盟峰會,就是因為杜特地的態度而未提到南海仲裁──許多東盟成員國外交官認為,如果連過去最激烈批評中國的菲律賓都退讓,其他國家何必觸怒中國。

杜特地在2016年10月中訪問北京,隨後,馬來西亞總理納吉布(Najib Razak)也追隨其腳步。但杜特地最重要的影響,是孤立了同在南海與中國針鋒相對,並與菲律賓有戰略夥伴關係的越南。

越南在其控制的南沙島礁上,部署了足以打擊中國南海機場與軍事設施的火箭,但也因杜特地的態度而放低姿態,在10月23日,首度讓中國軍艦停靠該國知名戰略要港金蘭灣。

杜特地訪問北京後,菲國除了收到熱烈盼望的鉅額經濟援助,中國也在2016年10月底,開放黃岩島周邊海域給菲律賓漁民──或許中方已摸清,杜特地的底線是黃岩島漁權,而非更為敏感的主權。對中國來說,如果菲律賓在獲得實質利益前擺出低姿態,就能對東盟產生巨大影響,甚至孤立越南,未來中國透過菲律賓影響南海局勢?

多數東南亞國家,對中國在人工島軍事部署的報導未予置評。最關鍵的菲律賓總統杜特地表示打算擱置南海仲裁,不會要求中國遵守,甚至基於菲律賓海軍根本沒有能力奪回黃岩島,所以願意與中國共同開發南海石油,只要中國不進一步升高局勢,菲律邊會在南海維持和平解決爭端。

2017年1月5日,菲律賓接任東盟輪值主席國,就送給中國大禮。菲律賓外交部副部長馬納羅(Enrique Manalo)宣稱,東盟的議程不會提到南海仲裁,因為「它已經是國際法的一部份」;這代表菲律賓在今年會繼續「冷處理」南海議題,不會讓中國不悅。

這一立場,在1月10日得到中國的歡迎,中國外交部副部長劉振民明確表示,中國與東盟諸國在去年7月舉行的外長會上,針對在2017年上半年完成「南海行為準則」框架磋商的先決條件之一,就是中方「不受干擾」。而「不受干擾」所指為何,不言而喻。

不過,杜特地自己也受到菲律賓內部的攻擊:包括大法官卡皮奧(Antonio Carpio)在內的多方勢力,嚴厲警告杜特地:聯合中國開發南海的構想違憲。這樣的內部反彈對杜特地的威脅,遠比任何外國勢力威脅嚴重。

2005年,菲律賓前總統亞羅育(Maria Gloria Macapagal-Arroyo)曾與中越兩國石油公司簽署南海地震探勘的《三方協議》的,結果反對勢力將此協議視為中菲合作「腐敗不堪」的證據。亞羅育隨後被指控「賣國」,導致其聲勢一蹶不振。杜特地稍有差錯,便可能步上亞羅育的後塵。

美國拉攏越南,減少對菲依賴

特朗普不重視「民主輸出」,對推翻越南的共產政權沒有興趣,反而有助於減少越南對美國的懷疑,降低雙方合作的障礙

杜特地上任以來,敢三番兩次拿美國在菲駐軍基地來威脅美國,是因為菲律賓的地理位置,對美軍介入南海相當重要。美國在東南亞沒有任何正式永久駐軍,最靠近南海的美軍基地遠在日本沖繩。

相較之下,菲律賓位於南海中部,無論是黃岩島或南沙,美軍運用包括著名的克拉克空軍基地(Clark Air Base)以內的六個空軍基地,不僅可立即對突發狀況做出反應,還可就近實施偵察。倘使美國失去菲律賓的基地,將難以迅速介入南海。

特朗普上台之後,杜特地很可能仍打算繼續遊走在美中兩國間,試圖從中美競爭中獲得經濟利益,把面對中國的苦差事丟給美國。杜特地在去年12月29日一場專訪中表示:中國在人工島上的新軍事部署,起於美國先前的毫無作為,應該由美國出面解決,。

雖然特朗普支持杜特地的鐵腕施政,一改過去美國政府高舉人權抨擊的作法,美菲看似回暖;但很難想像,特朗普會願意一方面要求日、韓、歐洲等盟國多負擔防禦經費,另一方面又拿出更多錢換取菲律賓的基地。

越南的地理位置,是取代菲律賓讓美國介入南海的替代方案。

即便杜特地走向親中,至今越南似乎未受影響。去年12月16日,越南外交部發言人黎海平發布一份抗議聲明,針對中國在南沙人工島的新軍事部署,重申反對任何侵犯越南在南海的主權,以及透過軍事化南海威脅區域和平及航行自由的行動。2017年1月初,又傳出越南有興趣向印度購買防空飛彈,深化雙方戰略合作,顯示越南不打算在南海爭端上受杜特地的影響,要走自己的道路。中國若想藉菲律賓牽制越南,目前看來沒有成功。

奧巴馬在2016年6月初對越南進行歷史性訪問,打開美越戰略合作之門;由於中國崛起,美越雙方有越來越靠近的趨勢。不過,越南的共產政權仍憂慮會遭到美國「和平演變」,構成雙方進一步合作的障礙。

雖然特朗普決定退出歐巴馬政府力推的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」(TPP),重擊美越關係,但特朗普不重視「民主輸出」,對推翻越南的共產政權沒有興趣,反而有助於減少越南對美國的懷疑,降低雙方合作的障礙。

此外,越南本身已和印度、俄羅斯建立全面戰略夥伴關係──這讓美國能考慮利用俄印兩國作為槓桿,降低與越南的合作障礙。

美印戰略合作在過去幾年加速深化,雙方在2016年8月克服內部反對,簽署延宕許久的軍事物流協議,允許美印兩國可使用彼此的軍事基地修復整補,是兩國軍事合作里程碑。而美俄兩國在南海的航行自由利益一致,特朗普如能使美俄關係結秦晉之好,讓俄國在東亞議題中立,中國或將因此無法全力在南海作為。

太平島,將成南海戰略支點

要讓越南加入美國陣營,甚至同意美軍進入越南,並不容易。但這項劣勢,或許可由佔有太平島的台灣彌補...

誠然,因為越戰等歷史因素,要讓越南加入美國陣營,甚至同意美軍進入越南,並不容易。但這項劣勢,或許可由佔有太平島的台灣彌補── 如果特朗普真能動搖美國長期以來奉行的「一中政策」。

目前,特朗普或許有意拿一中政策,來交易中國在南海的行動;然而考量南海對中國崛起的重要性與敏感程度,中國可能選擇拒絕交易,對台灣與南海都不放手。

面對這種局勢,特朗普初期可能透過外交手段施壓中國。兩岸對南海的「U型線」主權的聲索,不論是台北的「十一段線」或北京的「九段線」,都是依據1947年中華民國內政部的主張。雖然南海仲裁已宣稱中國的「九段線」主張無效,但面對中國不承認仲裁的強硬立場,特朗普或許會要求台北公布當年的歷史檔案,透過對史料的挑戰解構來對兩岸的主張釜底抽薪。儘管這也會損害中華民國對南海的主權主張,但若特朗普以美國長期遵循的「一中政策」來交易,執政的民進黨政府或許難擋誘惑。

美國也可能加強與美台軍事交流合作,以及進一步強化太平島的軍事價值。此前,據台灣媒體在2016年9月的報導,太平島已建設新的陣地設施,配置向美國採購的「AN/TPS-117」機動遠程預警雷達。該型雷達能從太平島監控中國在渚碧礁、永暑礁等人工島上機場的軍機起將,以及人工島周邊空域動態、飛彈操演等行動,並將資料傳回台灣,再透過正在籌建的台美軍情交換計畫「博勝計畫」,納入美國情報網。

特朗普上台後的另一種情況,是要求向台灣「租借」包括太平島在內的軍事設施。固然此舉必然引發美中台關係急遽緊張,而且也會引來同樣主張太平島主權的越南的抗議,可能性甚低;但若南海局勢不斷升級,也難保特朗普可能不按牌理出牌。

隨着菲律賓轉向,中國目前在南海局勢稍微佔上風。特朗普政權對南海議題,除了加強軍事行動的主張,尚未提出包括法律層面在內的完整論述。這是美國的隱憂,也讓菲律賓以外的本區國家,暫時難以思索進一步的政策。尤其是台灣,內部仍然強烈擔憂,特朗普只是拿台灣作為美中關係的交易籌碼。不過古往今來的國際政治,國家相互拿對方做籌碼的情況不可勝數,小國固然常被大國作為權力政治的犧牲品,但大國也常淪為彼此算計的對象。

對台北而言,在特朗普就任前,甚至執政初期局勢仍混沌之際,應盡量保持低調。往後的局勢演變,雖不能全由台北自己作主,卻也可以思考如何突破以往的藩籬,反客為主,創造能夠盡量有最大獲益的局面。

王俊評,國立政治大學外交博士,專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》

特朗普來了 特朗普 美國

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧