英國脫歐 觀點 天下大勢

曲蕃夫:英國首相「硬脱歐」,手上有什麼牌?

首相的演講,為英國退出歐洲單一市場做出宣示。英國是否必須如媒體所預測的那樣,進行所謂「硬脱歐」?


2017年1月17日,英國首相文翠珊在倫敦蘭開斯特府發表脫歐講話。
2017年1月17日,英國首相文翠珊在倫敦蘭開斯特府發表脫歐講話。攝:Kirsty Wigglesworth, pool/AP Photo

當地時間1月17日中午,英國首相文翠珊(Theresa May,德蕾莎.梅伊)在倫敦蘭開斯特府(Lancaster House)面向歐盟27國的駐英大使、各國媒體以及電視機前的公眾,發表了一篇自英國退歐公投半年以來最長篇也最具體的演講,首次給出了明確的英國「退歐路線圖」。

在演講中,文翠珊清楚表明,英國不會追求「部分的歐盟會員資格」,也不會尋求繼續留在歐洲單一市場(European single market)。同樣,英國不會接受「無限期拖延的轉軌地位」,而是將按照既定計劃,在付諸英國議會兩院表決後,於2017年3月底之前啟動《里斯本條約》第50條,開啟同歐盟各國的談判。而根據該條款的規定,英國將在兩年後,即2019年上半年,正式脱離歐盟。

1988年,同樣是在蘭開斯特府,同樣是英國保守黨的女首相,戴卓爾夫人(柴契爾夫人)發布著名的「歐洲商業開放」演說,正式宣示開啟了英國作為歐洲單一市場成員國的歷史。30年後,文翠珊的演講則為英國退出歐洲單一市場,做出了目標性的宣示。那麼,英國是否必須如媒體所預測的那樣,即將進行所謂「硬脱歐」(hard Brexit)?這次演講對於英國接下來將要開啟的脱歐談判意義如何?

為何要「硬脱歐」?

去年6月23日,英國人民在公投中用52%對48%的比例,決定英國將要脱離歐洲聯盟。這個出乎大多數人預測的結果,讓評論家瞠目,讓金融市場巨震,更讓全世界都把目光投向了這個地處歐洲邊緣的小島。一時間,歡欣鼓舞者有之,唉聲嘆氣者有之,指責、嘲笑者也是大有人在,然而更多的人是用審慎的懷疑態度,想看看英國到底要如何處理這個自冷戰結束後,國家路徑選擇上最大的變動。

公投決定退歐的結果出爐後,首相卡梅倫(卡麥隆)辭職,時任內政大臣的文翠珊在隨後的黨魁競選中輕取所有對手,接任首相大位。她自從上任伊始,就一次次明確宣誓「尊重人民意願」、「退歐就意味着退歐」。這時,已從震驚和混亂中恢復的媒體就開始將英國脱歐的具體路徑大致歸結為兩條:「軟脱歐」與「硬脱歐」。

倘若是「軟脫歐」,英國仍可以通過犧牲一定程度的邊界管控和獨立司法權,換取歐洲單一市場的准入資格,以一種盡量小的變動成本,完成人民給出的「脱歐」命令。而所謂「硬脱歐」,則是一定要拿回完全的邊界和司法獨立,為此,英國不惜付出被趕出單一市場的代價。

然而,如果按此路徑劃分,自脱歐成為定局開始,英國就沒有進行所謂「軟脱歐」的可能,尋求「硬脱歐」就是唯一選項。理由如下:

首先,「軟脱歐」和「不脱歐」除了名義上不同,兩者實質幾乎沒有區別。如果拋開近十年來在政治和外交上的融合野心,長久以來,歐盟的本質就是一個主權國家間通過讓渡部分主權,從而形成的單一市場,而單一市場的本質就是「商品、服務、資本、人員的自由流動」。就如歐洲理事會主席圖斯克(Donald Tusk)所說,如果沒有這四項自由中的任一項,歐盟都將不具任何意義。同理,英國不可能宣稱自己自己在「部分管控人員流動」的前提下,還能留在單一市場,因為只要存在人員管控,「留在單一市場」就是一個偽命題。

其次,「軟脱歐」無法達成脱歐派的訴求,必然招致更大危機。去年6月,英國人民面前的選票上印的不是「你是否贊成英國『軟脱歐』」。事實上,那52%的英國選民中的大多數,恐怕也不會滿足於名義上脱歐,但事實上切換成類似挪威與歐盟的合作模式——因為這樣,英國不僅依然無法控制歐盟移民湧入,還將喪失在歐盟中的話語權與投票權。這明顯是一個更加糟糕的選項。如果文翠珊政府在這個問題上陽奉陰違,其必將面臨來自脱歐派的巨大壓力,而這將是不能承受之重。

最後,在目前這個時點上,英國只有選擇「硬脱歐」,才可能與歐盟開啟真正意義上的談判。歐盟已經多次明確宣示和警告,在英國正式啟動《里斯本條約》50條之前,任何歐盟國家不得就脱歐議題與英國單獨開展任何形式的談判,「搶先下手,各個擊破」早已是不可能完成的任務。

如果英國在對於「是否留在單一市場」的立場上稍有猶疑和軟化,則歐盟一定會將「不受限制的人口流動」設定為談判底線。這樣,英國必將陷入無休止的內耗之中,甚至將不存在任何動機去啟動50條,因為歐盟也完全可能雲淡風輕地表示:「反正你既不退出單一市場,也不廢除歐盟法律,更不能拒付歐盟會費,相當於一切照舊,只是今後我們開會不帶你就是了,還有什麼值得談的?」

脱歐談判,英國有那些牌?

如上文所述,原本就不願看到這場分手的歐盟一方,明顯並不在乎等待。但是在海峽這邊,等待二字,卻早成為奢侈品。脱歐公投半年以來,由於市場巨大的不確定性,英鎊幣值已狂瀉兩成,而食品、日用品、能源都相當依賴進口的英國,最近幾個月來通脹率一再攀升。更嚴重的是,這種不確定性還在影響着企業的投資選擇,銀行與跨國企業已經開始計劃裁員並削減投資,甚至要將設在倫敦的辦公室搬遷他國。時間,現在已明顯不在英國一邊。

而對於歐盟中那些堅信歐洲一體化進程的政客來說,英國的退出無疑令人惱火。文翠珊在昨天的演講中,也沒有避諱談到這點:「我知道有人呼籲在談判中懲罰英國,以儆效尤。」對此,她除了曉之以理——「這對歐洲來說是災難性的自殘行為」、動之以情——「這不是朋友的行為」之外,更提出了堪稱辣招的應對方案,那就是「轉變英國的經濟發展模式,設定有競爭力的税率,以吸引全球的企業與投資者」。

這無疑是英國的底牌。眾所周知,歐盟各國普遍採用高税率,因此,單一成員國的低税政策,定會招致其他成員國的聯合打壓甚至絞殺。這並非沒有先例:愛爾蘭因為靠低税率並配合避税吸引蘋果公司投資的行為,惹惱了歐盟各國,就在去年,歐盟委員會裁定蘋果需要向愛爾蘭政府補交一筆高達145億歐元的税款,之後愛爾蘭政府當即決定上訴,拒絕這筆巨款。

不過,類似英國這樣經濟體量的大國,成為避税天堂,並不是一個體面的選項。英國本已日漸擴大的貧富差距,也可能會繼續惡化,這也和文翠珊自上台伊始就不斷承諾的「更公平的英國」本質相違。可以想見,除非迫不得已,英國不會打出這張牌。

針對將要開始的脱歐談判,英國更理性的訴求,是通過與歐盟簽訂自由貿易協定(Free Trade Agreement,FTA),以建立一個類似於北美自由貿易區(NAFTA)的經濟一體化協議。從歐盟外各國之前的經驗而言,與歐盟簽訂自由貿易協定的並非易事。歐盟內部決策機制的複雜與低效,以及歐盟對外關係中強烈的保護主義傾向,都阻止了世界主要經濟體和歐盟簽署自貿協定。不過,近些年情況已有部分改善,墨西哥、南非、南韓等區域經濟大國都已和歐盟簽訂了自貿協定。

據此,我們有理由相信,脫歐後的英國作為前歐盟成員,其與歐盟的經濟整合程度最高,彼此依賴性最強,各項規程也最為完備,與歐盟簽訂自貿協定是沒有任何客觀難度的。如果歐盟可以拋卻「孤立英國、殺雞儆猴」的想法,則此自貿協定的確可以如文翠珊所說,「最大化雙方的利益」。

每張談判桌上當然都會有「威脅」的元素,但威脅生效的前提是對手對後果的畏懼。「不幸」的是,英國一向是歐洲最不畏懼被孤立的國家。「日不落帝國」的榮光雖早已消逝,但帝國的歷史給當今英國留下的最大遺產莫過於英聯邦。二戰後,英國轉而擁抱歐洲,但是時至今日,英國在全球各個角落都不缺少朋友甚至親人,這也是不爭的事實。文翠珊的演講用「世界的英國」(Global Britain)開篇,大談英國「國際主義」的歷史與文化傳承,甚至不厭贅述地點出一長串英聯邦主要國家的名字,還包括了「當選總統特朗普先生」的友好表示……凡此種種,除了為了反擊「小不列顛孤立主義」的指責之外,當然更是為了說給海峽對岸的歐盟聽。

國內疑慮,難阻脫歐大局

誠然,英國脱歐能否成功完成,仍有若干重大挑戰,不確定性也遠沒有完全消除。不過目前流傳的眾多懷疑和猜測,不會是文翠珊當務之急的阻礙。

比如去年底盛傳的「英國法院禁止(政府決定)脱歐」之說,即是誇大甚至以訛傳訛的結果。憲制設計上,英國的國家主權在國王和議會兩院,嚴格上講,英國選民的公投結果的確並不具備任何憲制效力,也不能讓政府繞開議會單獨行事。法院的判決,只是明晰了脱歐的程序,卻不可能逆轉脱歐的結果。此案目前在等待最高法院於本月底做出判決,如無意外,屆時法院仍將裁定政府在決定啟動《里斯本條約》50條之前,須獲得議會批准。

但畢竟,脫歐案有52%的民意作為基礎,下院中除了蘇格蘭民族黨(SNP)和自由民主黨之外,絕大多數的保守黨議員和相當多數的工黨議員,都不會選擇忤逆全國民意阻攔脱歐進程。一旦下院大比數通過,上院議員也難以對此議案進行延宕。因此,政府設定的3月底之前啟動50條的承諾,應該不難達成。

而至於蘇格蘭是否會挾「留歐」民意,舉行第二次獨立公投一事,雖然蘇格蘭首席大臣施雅晴(Nicola Ferguson Sturgeon 施特金)一直堅持咬定不放棄「二次公投」的可能性,但是她的發聲已經愈漸向「為蘇格蘭人民謀求更好的安排」方向轉移。端傳媒去年7月曾刊出尹子軒的《英國深陷憲政危機,蘇格蘭獨立返歐前程艱險》一文,文中詳細分析了蘇格蘭想要以獨立國家的身份留在歐盟,必須要面對的憲制和經濟難題。筆者基本贊成尹先生的分析,而且半年過去,蘇格蘭的情況亦沒有任何新的進展。

眾所周知,文翠珊在公投前,堅定選擇和時任首相卡梅倫站在一起,希望英國留在歐盟。儘管時任內政大臣的她並未非常積極地參與宣傳活動,但她也無可避免地在接受訪問時說過「退出單一市場會讓每個人受損」的話。不過,作為一名職業政客,她當時所履行的角色,與現在她所要承擔的責任,完全不可同日而語。

作為首相,文翠珊的這篇「充滿雄心」的脱歐演講,無論如何都將被寫入英國歷史,而這艘在歐洲碼頭停靠了幾十年的巨輪,已經拉響了起錨前的最後一聲汽笛,準備好駛向遠方。

(曲蕃夫,政治評論人,現居倫敦,英國保守黨華人之友成員)

英國脫歐 英國

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧