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羅鈞禧:蔡英文出訪中美洲四國,但它們可能與台斷交?

目前台灣剩下的21個邦交國中,超過一半都在拉美——其中11個在中美洲及加勒比地區,另一個是南美的巴拉圭。


2017年1月7日,台灣總統蔡英文在桃園機場準備出訪中美四個邦交國。
2017年1月7日,台灣總統蔡英文在桃園機場準備出訪中美四個邦交國。攝:Tyrone Siu/REUTERS

2016年12月20日,台灣外交部政務次長侯清山宣布,蔡英文總統將於2017年1月7日率代表團啟程出訪中美洲四國——尼加拉瓜(Nicaragua)、洪都拉斯(Honduras)、危地馬拉(Guatemala,瓜地馬拉)及薩爾瓦多(El Salvador)。翌日,非洲島國聖多美和普林西比(São Tomé and Príncipe)宣布與台灣斷交、幾天後便宣布與中國大陸建交。

兩岸保持「外交休兵」默契八年後,首次有台灣邦交國倒戈,事件又發生在特朗普(川普)與蔡英文通話後,時機巧合得令人相信,兩岸新一輪的外交戰一觸即發。

最近中國與梵蒂岡建交的傳言甚囂塵上,但這場外交戰的主要戰場,無疑將會在拉丁美洲。目前台灣剩下的21個邦交國中,超過一半都在拉美——其中11個在中美洲及加勒比地區,另一個是南美的巴拉圭。中美洲更是台灣傳統的外交重鎮:中美洲七國中,有六個現與台灣維持外交關係;唯一的例外,是2007年轉向中國大陸的哥斯達黎加(哥斯大黎加)。斷交骨牌效應若果蔓延至拉美洲,恐怕一發不可收拾。

中國在拉丁美洲的影響力

近十年來,中國在拉美的貿易和投資急遽上升,其在區內的影響力已慢慢追上美國。中國在拉美的活動,往往只被看作是開拓海外市場、爭奪能源和原材料,並在美國的後花園布局。台灣在中拉關係中的角色,往往被忽略。

現任中國社會科學院拉丁美洲研究所所長的吳白乙,曾在2013年指出,「世界歷史尚無先例證明,一個處於主權(至少是其有效管轄權)分裂狀態下的大國可以實現全面崛起與文明復興」,「從度這一角出發,隨着時間的推移,拉美地區對中國外交的戰略意義無疑將愈顯重要。」這是中國半官方機構較為公開直白的表明,拉美是「中國涉台外交的主要舞台」、中國與美歐等「大國地緣政治角力的新邊疆」。

事實上,中國外交部在去年11年特朗普當選後兩個星期,發表了一份新版的《中國對拉美和加勒比政策文件》,重申「一個中國」原則,並讚賞「絕大多數」國家恪守一個中國原則,支持中國統一大業。然而,對比於2008的舊版文件,以及中國另外三份,分別針對歐盟、非洲、及阿拉伯地區的外交政策文件,這份新的《拉美政策文件》沒要求拉美各國「不同台灣發展官方關係和官方往來」,顯示中國仍要顧及拉美各國與台灣關係的政治現實。但對拉美各國而言,北京不接受雙重承認的訊息,已經非常清楚。

對台灣的拉美邦交國,中國大陸一直奉行「一手硬、一手軟」政策。 一方面,中國利用其作為聯合國安理會常任理事國的地位,直接對他國施加壓力,希望各國修改對台政策。這種戰術並不一定奏效,有時甚至會引起反彈——例如在1996年,拉美最窮的國家海地(Haiti)邀請時任台灣副總統的李元簇,出席海地新總統的就職禮,導致中國在安理會阻止聯合國繼續在海地的維和行動。結果,中美洲及加勒比國家(包括古巴這個中國的共產主義朋友)對此表示憤怒,一致呼籲安理會制止中國的阻撓。

1997年,中國亦因危地馬拉長久以來與台灣的外交關係,否決聯合國向該國派遣維和部隊,協助危國結束長達36年內戰的決定。那是中國24年來,首次在選舉秘書長以外的問題上運用否決權。儘管面臨中國大陸的壓力,危地馬拉仍繼續支持台灣。《紐約時報》曾引述一個中美洲國家的外交部長說,「我們並不喜歡『美國佬』過去150年都逼迫我們。為什麼中國會認為它的『大國傲慢』就更易被接受?叫我們不承認台灣,就如華盛頓叫我們應斷絕與古巴的來往一樣。」

強硬政策的失敗,讓中國在90年代末開始調整外交政策,利用其不斷增長的經濟實力,吸引台灣的邦交國轉投中國大陸懷抱。因此,拉美某國與台灣是否有邦交,不太影響中國大陸與之的貿易往來。根據華盛頓智庫布魯金斯學會(Brookings Institution)的研究,在2000年到2014年間,中國大陸對台灣的12個拉美邦交國的貿易額增加了18倍,與其他非邦交國(亦即中國大陸的邦交國)的19倍相約。

中國亦藉香港擴大影響力。在1997年香港回歸前兩個月,香港和記黃埔(Hutchison Whampoa)答應投資巴哈馬群島(Bahamas)逾1.75億美元,隨後這個加勒比海島國便與北京建交。巴哈馬和巴拿馬是競爭對手——在中國與巴哈馬建交後,很多以往通過香港的巴拿馬領事館登記船隻和船員的中港兩地貨船,都轉向了巴哈馬。

同年,和記黃埔又投得巴拿馬運河兩端的克里斯托瓦爾港(Port of Cristobal)及巴爾博亞港(Port of Balboa)的經營權,進一步鞏固了中國在巴拿馬的影響力。雖然中國大陸與巴拿馬沒有外交關係,但中國船隻現在是巴拿馬運河的主要客戶,中國也是通過巴拿馬運河的第二大出發和目的地,為巴拿馬每年創造了數億美元的收入。

台灣「金錢外交」的後遺症

歷任台灣總統為了保住少數的盟友,都設法擴展外交渠道。為秉持蔣中正「漢賊不兩立」的霍爾斯坦主義(Hallstein Doctrine),繼任的嚴家淦與蔣經國總統其實都甚少外訪;直到李登輝實行「務實外交」,台灣才更積極加強與邦交國間關係。

出訪中美洲的一大好處,是可以以「過境」之名,保持與美國的關係。而台灣希望參與聯合國、世界衛生組織等國際組織,也都須邦交國幫忙發聲。中美國家正是中堅力量:1993年,在中美洲七國(包括當時與台灣仍有外交關係的哥斯達黎加)一致聯署下,「台灣入聯」提案首次進入聯合國議程;及後台灣每年都請邦交國提交類似提案,直至馬英九上台,兩岸實行「外交休兵」為止。

陳水扁於2000上台後,實行所謂「烽火外交」。對於中美洲和加勒比國家,陳水扁政府大力加強雙方交流密度,正副總統基本上維持每年兩訪拉美。台灣亦積極尋求與中美洲自由貿易協定(CAFTA)成員國簽定雙邊貿易協定,如巴拿馬(2003)、危地馬拉(2005)、尼加拉瓜(2006)、薩爾瓦多和洪都拉斯(2007)等。2005年,陳水扁又提出2億5000萬美元的「榮邦專案」,與台商合資共同進軍中美洲,以穩定與這些國家的邦交關係。不少台商亦希望通過 CAFTA,利用中美洲作為通往美國的窗口,以減少對中國大陸市場的依賴。

2005年,時任台灣副總統的呂秀蓮成立「民主太平洋聯盟」(Democratic Pacific Union),積極推動一個以「民主政治、永續發展、海洋文明」為共同價值的區域聯盟,希望以民主光環施以軟實力。但民主不能當飯吃,最有力的工具仍是直接經濟援助,聯盟亦早已停止運作。

台灣是拉美最穩定的援助國之一。特別是對一些被國際社會長期忽視的小國,台灣的援助更是舉足輕重。台灣對拉美的官方援助,大部分是通過1996年設立的國際合作發展基金會(ICDF)執行。台灣時任外交部副部長估計,80% 的援助用於台灣邦交國,而其餘援助則用於「有潛力成為盟友」的發展中國家。由於中美洲對台的重要性,ICDF 特設2億4000萬美元「中美洲經濟發展基金」,用來與中美洲國家發展「長期性之合作」。另一方面,對於一眾加勒比海島國,台灣亦提供了大量的救災資源,並分享自身應對地震及颱風的經驗。

但這些拉美小國不透明的政治制度,往往容易滋生貪污。特別是在2004年起,當地媒體陸續發現哥斯達黎加、巴拿馬、危地馬拉等國總統,都曾收受台灣數以十萬計美元的政治獻金。這些醜聞當年令台灣和拉美當局十分尷尬,而且還一直燃燒到近年。

例如,危地馬拉前總統 Alfonso Portillo 於2014年在美國紐約法庭上承認,他在2000至2004年任內接受台灣數百萬美元的賄款,以換取危地馬拉在外交上繼續承認台灣。1999至2004年任薩爾瓦多總統的 Francisco Flores Pérez,亦在因涉嫌任內收受台灣政治獻金,在2014年被當地法院起訴,後在審判前病逝。在2004至2009年接任總統的 Elmer Charlaix,同樣因為涉嫌收取台灣獻金,於去年被捕。未來一兩年,類似醜聞仍然可能浮上枱面。

尼加拉瓜,可能與台灣斷交?

蔡英文這次出訪最主要的行程,就是參加尼加拉瓜當選連任總統的奧蒂嘉(Daniel Ortega)就職典禮。然而據台灣總統府出發前公布的細節行程,並未列出蔡總統與奧蒂嘉的雙邊會談,且有多處空白。 奧蒂嘉是中美洲反美代表,亦素與台灣有齬齟——早在1985到1990年他初次擔任尼國總統時,便曾與台灣斷交、與中國大陸建交,報復台灣於1980年代初尼加拉瓜內戰中,與美國一起支持反政府游擊隊 Contras。1990年奧蒂嘉敗選後交出政權,尼加拉瓜又迅速回復與台外交關係。奧蒂嘉於2006年勝選回歸、2011年連任,2014年修憲取消連任限制,到去年底再次當選第三任總統。

據《新華社》報導,奧蒂嘉在2006年競選期間已曾說過,如獲選的話,尼加拉瓜「新政府將優先考慮與中華人民共和國恢復建立外交和經濟關係」,「屆時只待中國駐尼加拉瓜大使遞交國書,尼中即可複交。」奧蒂嘉曾多次表達和中國大陸建交的願望,但只是先前剛好碰上兩岸「外交休兵」,北京並未接納,以免影響改善中的兩岸關係。如今蔡英文執政,「外交休兵」默契已去,尼國與台灣關係不穩,不令人意外。

尼加拉瓜為拉美第二貧窮國家,僅次於海地,極需外國援助及投資。2012年,中國商人王靖在香港設立「香港尼加拉瓜運河開發投資有限公司」(簡稱HKND 集團),後與尼國政府簽訂協議,擬以400億美元興建一條比巴拿馬運河長三倍、深兩倍的尼加拉瓜運河,震驚全球。2013年,尼國授予 HKND 集團100年獨家開發及經營管理權,奧蒂嘉出席了簽約儀式。

對尼加拉瓜而言,開鑿大運河是百年夢想。但這個可能是地球史上最大的建築工程,本身問題多多,很多人一直懷疑會胎死腹中。項目至今基本上仍未動工,但已傳出王靖遭遇財困,其擁有的中國 A 股上市公司更於上月停牌;HKND 集團之前聘請的顧問公司麥肯錫(McKinsey)亦已劃清界線;迫遷問題又引發當地大規模示威。巴拿馬運河去年完成擴建工程後,更讓人懷疑:航運業是否還需要尼加拉瓜運河?亦因此,奧蒂嘉過去一年已甚少公開談論這條運河。

去年9月,美國眾議院通過對尼加拉瓜制裁,理由是奧蒂嘉妨礙總統大選公平舉行,並把尼國推向一黨專政獨裁國家。台灣在中美洲的影響力,無疑受益於美國為其背書;尼加拉瓜於美國關係弄僵,台灣更加是孤掌難鳴。 在奧蒂嘉的未來五年任期裡,尼加拉瓜與中國大陸復交是大勢,但從中國角度出發,尼加拉瓜現在轉向不符合北京利益。在特朗普上台後,中美貿易戰在所難免。中國在拉美的活動早已引起美國關注,若中國在短期內觸動中美洲這個美國「後花園的後花園」,恐怕會將兩國地緣政治競爭進一步升溫。對中國而言,即便這能給特朗普及蔡英文下馬威,但亦會惹來更多人關注中國在拉美的野心,不利中國樹立「和平崛起」的形象。 尼加拉瓜運河的政治敏感性,更是不言而諭。何況,若運河最終爛尾收場,勢必淪為國際笑話。在運河的下場有更明確的方向前,中國很可能對尼國會按兵不動。

遊走於中台之間的拉美小國

蔡英文政府心裡明白,不可能與中國在金錢上競爭,盲目進行實質的「踏實外交」。蔡英文在出發到中美洲前,被問到金錢外交時回應稱,「沒有必要進行金錢的競逐」,未來台灣的國際合作計劃以公共衛生、農業、基礎建設、能源、教育為主,促進邦交國的整體發展。

多年來,這些拉美國家樂見中國大陸與台灣競爭。早年當年台灣還具有經貿優勢,握有龐大外匯和談判籌碼時,金錢外交確實還幫台灣爭取了不少「國際友誼」。但隨着中國大陸經濟增長,中國大陸隨時可以給予數倍的好處,與台灣斷交的誘因只會增加。 像加勒比海小國聖盧西亞(St. Lucia,聖露西亞)曾於1984年與台灣建交,1997年改與中國大陸建交,2007年又與台灣復交,一切金錢掛帥,幾無交情可言。哥斯達黎加於2007年改與中國大陸建交後,中國大陸出資一億美元為哥國興建國家大球場,哥國幾乎不花一毛——自此哥國足球突飛猛進,在上屆巴西世界盃更是異軍特起,擊敗多支傳統勁旅,擠身八強。

巴拿馬在1911年辛亥革命後,是首先承認中華民國的邦交國之一,當時巴拿馬運河還沒有建成,但過去亦曾多次傳出要改與中國大陸建交。洪都拉斯過去幾年亦公開表示,該國對與中國大陸建交持開放態度;在2013至2015年,甚至把台灣的大使館降格為臨時代辦,並召回了大使。

台灣在南美洲的唯一邦交國巴拉圭亦承受很大壓力。巴拉圭身為南美貿易協定「南方共同市場」(Mercosul)成員,而 Mercosul 禁止它在未經所有成員國同意的情況下,與台灣簽署自由貿易協定—— 而這些成員國包括與中國大陸友好的巴西及阿根延。這使得巴拉圭無法與中國大陸或台灣深化雙邊貿易,對這個內陸國家的經濟發展造成障礙。

隨著特朗普上台,中、美、台的關係勢必變得更為複雜,拉美洲成為「大國地緣政治角力的新邊疆」,必會是大勢。台灣這12個僅餘的拉美邦交國,如何能在新形勢下做到面面俱到,有待觀察。但無論如何,未來幾年,這些本來平靜的小國,必在外交上熱鬧非凡。

延伸閱讀:Colin R. Alexander, China and Taiwan in Central America: Engaging Foreign Publics in Diplomacy (New York, NY: Palgrave Macmillan, 2014)

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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