评论｜罗钧禧：蔡英文出访中美洲四国，但它们可能与台断交？

2016年12月20日，台湾外交部政务次长侯清山宣布，蔡英文总统将于2017年1月7日率代表团启程出访中美洲四国——尼加拉瓜（Nicaragua）、洪都拉斯（Honduras）、危地马拉（Guatemala，瓜地马拉）及萨尔瓦多（El Salvador）。翌日，非洲岛国圣多美和普林西比（São Tomé and Príncipe）宣布与台湾断交、几天后便宣布与中国大陆建交。

两岸保持“外交休兵”默契八年后，首次有台湾邦交国倒戈，事件又发生在特朗普（川普）与蔡英文通话后，时机巧合得令人相信，两岸新一轮的外交战一触即发。

最近中国与梵蒂冈建交的传言甚嚣尘上，但这场外交战的主要战场，无疑将会在拉丁美洲。目前台湾剩下的21个邦交国中，超过一半都在拉美——其中11个在中美洲及加勒比地区，另一个是南美的巴拉圭。中美洲更是台湾传统的外交重镇：中美洲七国中，有六个现与台湾维持外交关系；唯一的例外，是2007年转向中国大陆的哥斯达黎加（哥斯大黎加）。断交骨牌效应若果蔓延至拉美洲，恐怕一发不可收拾。

中国在拉丁美洲的影响力

近十年来，中国在拉美的贸易和投资急遽上升，其在区内的影响力已慢慢追上美国。中国在拉美的活动，往往只被看作是开拓海外市场、争夺能源和原材料，并在美国的后花园布局。台湾在中拉关系中的角色，往往被忽略。

现任中国社会科学院拉丁美洲研究所所长的吴白乙，曾在2013年指出，“世界历史尚无先例证明，一个处于主权（至少是其有效管辖权）分裂状态下的大国可以实现全面崛起与文明复兴”，“从度这一角出发，随着时间的推移，拉美地区对中国外交的战略意义无疑将愈显重要。”这是中国半官方机构较为公开直白的表明，拉美是“中国涉台外交的主要舞台”、中国与美欧等“大国地缘政治角力的新边疆”。

事实上，中国外交部在去年11年特朗普当选后两个星期，发表了一份新版的《中国对拉美和加勒比政策文件》，重申“一个中国”原则，并赞赏“绝大多数”国家恪守一个中国原则，支持中国统一大业。然而，对比于2008的旧版文件，以及中国另外三份，分别针对欧盟、非洲、及阿拉伯地区的外交政策文件，这份新的《拉美政策文件》没要求拉美各国“不同台湾发展官方关系和官方往来”，显示中国仍要顾及拉美各国与台湾关系的政治现实。但对拉美各国而言，北京不接受双重承认的讯息，已经非常清楚。

对台湾的拉美邦交国，中国大陆一直奉行“一手硬、一手软”政策。
一方面，中国利用其作为联合国安理会常任理事国的地位，直接对他国施加压力，希望各国修改对台政策。这种战术并不一定奏效，有时甚至会引起反弹——例如在1996年，拉美最穷的国家海地（Haiti）邀请时任台湾副总统的李元簇，出席海地新总统的就职礼，导致中国在安理会阻止联合国继续在海地的维和行动。结果，中美洲及加勒比国家（包括古巴这个中国的共产主义朋友）对此表示愤怒，一致呼吁安理会制止中国的阻挠。

1997年，中国亦因危地马拉长久以来与台湾的外交关系，否决联合国向该国派遣维和部队，协助危国结束长达36年内战的决定。那是中国24年来，首次在选举秘书长以外的问题上运用否决权。尽管面临中国大陆的压力，危地马拉仍继续支持台湾。《纽约时报》曾引述一个中美洲国家的外交部长说，“我们并不喜欢‘美国佬’过去150年都逼迫我们。为什么中国会认为它的‘大国傲慢’就更易被接受？叫我们不承认台湾，就如华盛顿叫我们应断绝与古巴的来往一样。”

强硬政策的失败，让中国在90年代末开始调整外交政策，利用其不断增长的经济实力，吸引台湾的邦交国转投中国大陆怀抱。因此，拉美某国与台湾是否有邦交，不太影响中国大陆与之的贸易往来。根据华盛顿智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）的研究，在2000年到2014年间，中国大陆对台湾的12个拉美邦交国的贸易额增加了18倍，与其他非邦交国（亦即中国大陆的邦交国）的19倍相约。

中国亦藉香港扩大影响力。在1997年香港回归前两个月，香港和记黄埔（Hutchison Whampoa）答应投资巴哈马群岛（Bahamas）逾1.75亿美元，随后这个加勒比海岛国便与北京建交。巴哈马和巴拿马是竞争对手——在中国与巴哈马建交后，很多以往通过香港的巴拿马领事馆登记船只和船员的中港两地货船，都转向了巴哈马。

同年，和记黄埔又投得巴拿马运河两端的克里斯托瓦尔港（Port of Cristobal）及巴尔博亚港（Port of Balboa）的经营权，进一步巩固了中国在巴拿马的影响力。虽然中国大陆与巴拿马没有外交关系，但中国船只现在是巴拿马运河的主要客户，中国也是通过巴拿马运河的第二大出发和目的地，为巴拿马每年创造了数亿美元的收入。

台湾“金钱外交”的后遗症

历任台湾总统为了保住少数的盟友，都设法扩展外交渠道。为秉持蒋中正“汉贼不两立”的霍尔斯坦主义（Hallstein Doctrine），继任的严家淦与蒋经国总统其实都甚少外访；直到李登辉实行“务实外交”，台湾才更积极加强与邦交国间关系。

出访中美洲的一大好处，是可以以“过境”之名，保持与美国的关系。而台湾希望参与联合国、世界卫生组织等国际组织，也都须邦交国帮忙发声。中美国家正是中坚力量：1993年，在中美洲七国（包括当时与台湾仍有外交关系的哥斯达黎加）一致联署下，“台湾入联”提案首次进入联合国议程；及后台湾每年都请邦交国提交类似提案，直至马英九上台，两岸实行“外交休兵”为止。

陈水扁于2000上台后，实行所谓“烽火外交”。对于中美洲和加勒比国家，陈水扁政府大力加强双方交流密度，正副总统基本上维持每年两访拉美。台湾亦积极寻求与中美洲自由贸易协定（CAFTA）成员国签定双边贸易协定，如巴拿马（2003）、危地马拉（2005）、尼加拉瓜（2006）、萨尔瓦多和洪都拉斯（2007）等。2005年，陈水扁又提出2亿5000万美元的“荣邦专案”，与台商合资共同进军中美洲，以稳定与这些国家的邦交关系。不少台商亦希望通过 CAFTA，利用中美洲作为通往美国的窗口，以减少对中国大陆市场的依赖。

2005年，时任台湾副总统的吕秀莲成立“民主太平洋联盟”（Democratic Pacific Union），积极推动一个以“民主政治、永续发展、海洋文明”为共同价值的区域联盟，希望以民主光环施以软实力。但民主不能当饭吃，最有力的工具仍是直接经济援助，联盟亦早已停止运作。

台湾是拉美最稳定的援助国之一。特别是对一些被国际社会长期忽视的小国，台湾的援助更是举足轻重。台湾对拉美的官方援助，大部分是通过1996年设立的国际合作发展基金会（ICDF）执行。台湾时任外交部副部长估计，80% 的援助用于台湾邦交国，而其余援助则用于“有潜力成为盟友”的发展中国家。由于中美洲对台的重要性，ICDF 特设2亿4000万美元“中美洲经济发展基金”，用来与中美洲国家发展“长期性之合作”。另一方面，对于一众加勒比海岛国，台湾亦提供了大量的救灾资源，并分享自身应对地震及台风的经验。

但这些拉美小国不透明的政治制度，往往容易滋生贪污。特别是在2004年起，当地媒体陆续发现哥斯达黎加、巴拿马、危地马拉等国总统，都曾收受台湾数以十万计美元的政治献金。这些丑闻当年令台湾和拉美当局十分尴尬，而且还一直燃烧到近年。

例如，危地马拉前总统 Alfonso Portillo 于2014年在美国纽约法庭上承认，他在2000至2004年任内接受台湾数百万美元的贿款，以换取危地马拉在外交上继续承认台湾。1999至2004年任萨尔瓦多总统的 Francisco Flores Pérez，亦在因涉嫌任内收受台湾政治献金，在2014年被当地法院起诉，后在审判前病逝。在2004至2009年接任总统的 Elmer Charlaix，同样因为涉嫌收取台湾献金，于去年被捕。未来一两年，类似丑闻仍然可能浮上枱面。

尼加拉瓜，可能与台湾断交？

蔡英文这次出访最主要的行程，就是参加尼加拉瓜当选连任总统的奥蒂嘉（Daniel Ortega）就职典礼。然而据台湾总统府出发前公布的细节行程，并未列出蔡总统与奥蒂嘉的双边会谈，且有多处空白。
奥蒂嘉是中美洲反美代表，亦素与台湾有龉龃——早在1985到1990年他初次担任尼国总统时，便曾与台湾断交、与中国大陆建交，报复台湾于1980年代初尼加拉瓜内战中，与美国一起支持反政府游击队 Contras。1990年奥蒂嘉败选后交出政权，尼加拉瓜又迅速回复与台外交关系。奥蒂嘉于2006年胜选回归、2011年连任，2014年修宪取消连任限制，到去年底再次当选第三任总统。

据《新华社》报导，奥蒂嘉在2006年竞选期间已曾说过，如获选的话，尼加拉瓜“新政府将优先考虑与中华人民共和国恢复建立外交和经济关系”，“届时只待中国驻尼加拉瓜大使递交国书，尼中即可复交。”奥蒂嘉曾多次表达和中国大陆建交的愿望，但只是先前刚好碰上两岸“外交休兵”，北京并未接纳，以免影响改善中的两岸关系。如今蔡英文执政，“外交休兵”默契已去，尼国与台湾关系不稳，不令人意外。

尼加拉瓜为拉美第二贫穷国家，仅次于海地，极需外国援助及投资。2012年，中国商人王靖在香港设立“香港尼加拉瓜运河开发投资有限公司”（简称HKND 集团），后与尼国政府签订协议，拟以400亿美元兴建一条比巴拿马运河长三倍、深两倍的尼加拉瓜运河，震惊全球。2013年，尼国授予 HKND 集团100年独家开发及经营管理权，奥蒂嘉出席了签约仪式。

对尼加拉瓜而言，开凿大运河是百年梦想。但这个可能是地球史上最大的建筑工程，本身问题多多，很多人一直怀疑会胎死腹中。项目至今基本上仍未动工，但已传出王靖遭遇财困，其拥有的中国 A 股上市公司更于上月停牌；HKND 集团之前聘请的顾问公司麦肯锡（McKinsey）亦已划清界线；迫迁问题又引发当地大规模示威。巴拿马运河去年完成扩建工程后，更让人怀疑：航运业是否还需要尼加拉瓜运河？亦因此，奥蒂嘉过去一年已甚少公开谈论这条运河。

去年9月，美国众议院通过对尼加拉瓜制裁，理由是奥蒂嘉妨碍总统大选公平举行，并把尼国推向一党专政独裁国家。台湾在中美洲的影响力，无疑受益于美国为其背书；尼加拉瓜于美国关系弄僵，台湾更加是孤掌难鸣。
在奥蒂嘉的未来五年任期里，尼加拉瓜与中国大陆复交是大势，但从中国角度出发，尼加拉瓜现在转向不符合北京利益。在特朗普上台后，中美贸易战在所难免。中国在拉美的活动早已引起美国关注，若中国在短期内触动中美洲这个美国“后花园的后花园”，恐怕会将两国地缘政治竞争进一步升温。对中国而言，即便这能给特朗普及蔡英文下马威，但亦会惹来更多人关注中国在拉美的野心，不利中国树立“和平崛起”的形象。
尼加拉瓜运河的政治敏感性，更是不言而谕。何况，若运河最终烂尾收场，势必沦为国际笑话。在运河的下场有更明确的方向前，中国很可能对尼国会按兵不动。

游走于中台之间的拉美小国

蔡英文政府心里明白，不可能与中国在金钱上竞争，盲目进行实质的“踏实外交”。蔡英文在出发到中美洲前，被问到金钱外交时回应称，“没有必要进行金钱的竞逐”，未来台湾的国际合作计划以公共卫生、农业、基础建设、能源、教育为主，促进邦交国的整体发展。

多年来，这些拉美国家乐见中国大陆与台湾竞争。早年当年台湾还具有经贸优势，握有庞大外汇和谈判筹码时，金钱外交确实还帮台湾争取了不少“国际友谊”。但随着中国大陆经济增长，中国大陆随时可以给予数倍的好处，与台湾断交的诱因只会增加。
像加勒比海小国圣卢西亚（St. Lucia，圣露西亚）曾于1984年与台湾建交，1997年改与中国大陆建交，2007年又与台湾复交，一切金钱挂帅，几无交情可言。哥斯达黎加于2007年改与中国大陆建交后，中国大陆出资一亿美元为哥国兴建国家大球场，哥国几乎不花一毛——自此哥国足球突飞猛进，在上届巴西世界杯更是异军特起，击败多支传统劲旅，挤身八强。

巴拿马在1911年辛亥革命后，是首先承认中华民国的邦交国之一，当时巴拿马运河还没有建成，但过去亦曾多次传出要改与中国大陆建交。洪都拉斯过去几年亦公开表示，该国对与中国大陆建交持开放态度；在2013至2015年，甚至把台湾的大使馆降格为临时代办，并召回了大使。

台湾在南美洲的唯一邦交国巴拉圭亦承受很大压力。巴拉圭身为南美贸易协定“南方共同市场”（Mercosul）成员，而 Mercosul 禁止它在未经所有成员国同意的情况下，与台湾签署自由贸易协定—— 而这些成员国包括与中国大陆友好的巴西及阿根延。这使得巴拉圭无法与中国大陆或台湾深化双边贸易，对这个内陆国家的经济发展造成障碍。

随著特朗普上台，中、美、台的关系势必变得更为复杂，拉美洲成为“大国地缘政治角力的新边疆”，必会是大势。台湾这12个仅余的拉美邦交国，如何能在新形势下做到面面俱到，有待观察。但无论如何，未来几年，这些本来平静的小国，必在外交上热闹非凡。

延伸阅读：Colin R. Alexander, China and Taiwan in Central America: Engaging Foreign Publics in Diplomacy (New York, NY: Palgrave Macmillan, 2014)

（罗钧禧，香港大学亚洲国际金融法研究院荣誉院士，曾任哈佛大学经济学系及甘迺迪政府学院讲师，研究领域包括国际政治经济学及拉美政治等）

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