境外NGO管理法在中國實施的第一天

新的主管單位是誰?開展活動的禁區在哪裏?募資與注資怎麼辦?境外NGO在中國走到新的十字路口。


境外NGO管理法今天在中國實施。圖為一家NGO的辦公室。
境外NGO管理法今天在中國實施。圖為一家NGO的辦公室。攝:吳煒豪/端傳媒

2017年1月1日,《境外非政府組織(INGO)境內活動管理法》在中國正式生效的第一天。此時,距離2016年4月28日該法案正式通過,已經過了8個月,然而,除了要求有主管單位、不得在中國大陸境內募款、向大陸境內輸送資金也加以限制、不得從事「政治活動」等原則性條款,法規細則尚未全部出台。這讓諸多在中國大陸運作的國際NGO陷入了停滯:

「我們要過一條河,但過河之前要找到橋。橋現在還不知道在哪裏,未來會遇到哪幾重關卡也尚不可知」,一家國際NGO的中國區負責人對端傳媒說:「主管單位管多少、管多細、有不同意見怎麼辦……這些我都無法向總部匯報,也不知道如何評估。」採訪中他要求不出名字,「在中國做事,最重要的就是去政治敏感。」

近年來,中國政府以改善國家安全的名義對在中國活動的境外機構加強管理措施。2013年以習近平為核心的國安委成立,2014年,「境外NGO管理法」開始討論立法,兩年後迅速出台。

據中國全國人大介紹,新法涉及的非政府組織超過7000個。中國媒體報導,每年通過國際NGO流入中國的活動資金可達數億美元,其活動範圍涉及扶貧、助殘、環保、衞生、教育等20多個領域。

新法給數千家在中國工作的國際NGO豎起了高牆。一家總部設立在歐洲的NGO向端傳媒表示了擔憂:「不知道將來會以什麼樣的法律地位在中國存在下去,和政府的關係會不會有變化,還有怎樣能有自我『造血能力』(募集資金)。」

「本來想辦一個慈善晚會,但是總部遲遲不肯批錢,他們擔心這會不會牴觸新法,」2016年年末,一家國際NGO的工作人員向端傳媒表示。

誰是國際NGO在中國的主管單位?

國際NGO與中國建立聯繫是從70年代末改革開放之後開始的。1991年的華東水災救援,國際NGO組織第一次成規模進入中國。到了1995年,北京召開聯合國世界婦女大會,是1989年六四事件後在中國召開的一次標誌性的世界級會議,共有197個國家和地區代表參加,也把NGO的理念帶入了中國。此後,國際NGO紛紛在中國建起了辦公室。

「尤其是2008年後,奧運會和世博會相繼在中國舉辦,China變成一個國際上很熱門的名詞,在富強的過程中,卻也不夠富裕,很多地方還很落後,內地NGO也並不全面和專業。國際NGO越來越多向中國走來。」WWF世界自然基金會中國區企業合作顧問張翼飛對端傳媒回憶道。

2009年12月12日,香港樂施會的義工在北京郊區一處已乾凅的河床樹立聖誕樹,呼籲中國政府關注氣候變化帶來的問題。
2009年12月12日,香港樂施會的義工在北京郊區一處已乾凅的河床樹立聖誕樹,呼籲中國政府關注氣候變化帶來的問題。攝:Grace Liang/REUTERS

「我們要過一條河,但過河之前要找到橋。橋現在還不知道在哪裏,未來會遇到哪幾重關卡也尚不可知」

在中國,境內NGO的正式註冊成立需要官方組織擔任主管單位,而境外NGO,則沒有清晰規定該如何納入中國民政部的社會組織管理體系。於是多年來在中國發展的國際NGO,往往需要登記成基金會,或以工商註冊的方式成為企業,甚至註冊成為境內NGO。但這些都不容易,有時與NGO本身的主旨相悖,而註冊在境內,則很考驗政府關係:「找官方機構背書很難,除非有很強的關係」,一家香港NGO的負責人說。

於是,很多國際NGO在中國並沒有註冊,嚴格追究起來,也沒有法律認可的身份。一家專注於殘疾兒童寄養的香港公益組織負責人這樣告訴端傳媒,「政府不反對我們進入大陸開展工作,我們機構也沒有在大陸籌款的計劃,這樣還進行註冊,完全是『多此一舉』。」

新法規試圖消除這一模糊地帶。新法規定,國際NGO在中國境內開展活動,需要設立代表機構,且有省級以上的政府部門成為其業務主管單位。

尋找主管單位成了不熟悉大陸政府架構的國際NGO最頭疼的事情。在2016年12月20日,公安部終於公布了業務主管名單,並按領域做了劃分。例如,國家體育總局將負責所有的體育組織,氣候變化將由國家發改委、環境保護部、國家能源局、中國氣像局等一道負責。但這是否意味著國際NGO可以找到接應的主管單位仍需觀察。

更重要的是,在這樣的體系下,國際NGO有另一重尷尬,當NGO定位自己的角色之一是監督政府部門,他們又如何找到自己的「主管部門」呢?一家要求匿名的國際大型環保NGO向端傳媒表示,他們之前的工作重點之一是監督環保部門,旁聽相關的聽證會,對環保報告提出建議和質疑。「但如果現在的主管單位就是環保部門本身,這樣的監督還能進行嗎?他們又是否願意做我們的主管單位?」

中國公益研究院做的《香港公益組織在中國內地開展資助和服務情況調研報告(2016)》報告(下文簡稱「香港報告」)中提及,在一項匿名調查中,大部分境外NGO負責人將尋求業務主管單位列為他們繼續在中國境內開展工作的最主要障礙。報告中提到,政府機構本身,也會對擔任國際NGO的業務主管單位有種種顧慮,這種顧慮與政治風險密切相關。

「找不到主管單位就有可能無法在中國落地,這是一批國際NGO可能會撤出中國的原因」,一位NGO人士評價到。

世界自然基金會的深圳辦公室。
世界自然基金會的深圳辦公室。攝:吳煒豪/端傳媒

什麼是「從事政治活動」?

根據新法第四十七條,國際NGO不得從事或者資助政治活動。

香港中文大學社會學系副教授安子傑在給《管理法》的意見反饋報告中,反應了自己關切的幾項重要議題,其中,就包括對「政治活動」定義的困惑。比如,有NGO旨在推動中國與其他國家建立積極的建設性雙邊關系,在過去數年間取得雙方的認可和支持,但他們的工作可能會被界定為在中國境內開展「政治活動」;推動教育創新的組織會倡導改變中國現有的教育政策,如此也可能被界定為「政治活動」。

儘管在中國工作的國際NGO都深諳了解國情的重要性,也都重視培育與中國政府的人脈關係,一家國際NGO在中國招聘項目主管時,甚至明確要求:「處理中央和地方政治因素的敏鋭和老練」。但新法的模糊規定,仍然劃定了一條不知道邊界在哪裏的紅線。

一家關注環保議題的國際NGO表示,在中國工作這麼多年,該機構至今不敢觸碰「大壩」這樣的項目,因為此類項目當中不僅涉及生態,更涉及令政府感到不安的移民工程,屬於政治敏感,境內NGO反而可以發聲。

當募款和註資都遇到障礙,錢怎麼辦?

新法實施後,國際NGO在中國運作時,資金的流進、流出,都將受到空前限制。在專業人士看來,這也將深刻影響國際NGO在中國的生態。

新的政策環境限制國際NGO向內地輸送資金。2016年6月,《廣州市社會組織管理辦法》出台,其中規定,社會組織有「接受境外捐款或者資助」或開展「涉外活動」的,需要向登記管理機關和有關主管部門書面報告。

一家為國際NGO提供服務的慈善諮詢公司接受端傳媒採訪時表示,現在不少大陸的省市都不能接受境外資金,尤其是在西部地區,比如西安和甘肅。而2016年上半年,大陸高校對境外資金的態度也變得非常謹慎,「有的北京院校,開展學術活動中也不敢收境外資金。」

新法同時規定,國際NGO不能在中國境內募款。

在過去的三十年,國際NGO向中國境內輸送了大量資金,尤其是扶貧領域。但今天,「西方國家覺得中國那麼富了,不願意給中國捐款了」,一家國際NGO的負責人表示,他們在中國的工作,面臨外部「供血」不足,如何獲得資金持續開展活動成了難題,一些項目甚至難以為繼。在新法下,一些過去持續向國際NGO捐款的企業也處於觀望階段。「他們的法律部門擔心向國際NGO捐款,哪怕是向國際NGO的總部捐款是否會涉嫌違法。」

另一方面,2016年3月,大陸新出台《慈善法》,向更多的境內NGO開放公開募款的資格。在移動支付環境的便利中,一些募集資金能力飆升的內地NGO已經躋身「億元俱樂部」,並仍在迅速壯大中。

一位國際NGO負責人對端傳媒說,「這其實是一個潛在地邊緣化國際NGO的過程。一頭提升內地NGO的競爭力,放開公募資格。另一頭,限制INGO的募集資金能力,也限制境內組織接受境外資金。」

數據來自中國社會組織網(chinanpo.gov.cn)發佈之中國民政部年度統計公報。2004至06年,社會團體統計不含「國際及涉外組織」分類,為「港澳台社團」及「外國商會」,基金會數目和民辦非企業統計不含「境外基金代表機構」和「國際及其他涉外組織」分類。
數據來自中國社會組織網(chinanpo.gov.cn)發佈之中國民政部年度統計公報。2004至06年,社會團體統計不含「國際及涉外組織」分類,為「港澳台社團」及「外國商會」,基金會數目和民辦非企業統計不含「境外基金代表機構」和「國際及其他涉外組織」分類。圖:端傳媒中國組

邊緣化的對象,除了對中國當局而言難以約束的國際NGO,也包括跟國際NGO聯繫最緊密的,權力抗議型的境內NGO。

「在涉及維穩方面,大陸的NGO經常面臨政府部門的選擇性執法。」一位NGO人士告訴端傳媒,在註冊上,境內NGO的法人代表必須是中國公民,就算是境外留學的身份都被民政部門拒絕。境內NGO接受境外資金上也有各種限制,「而如果是抗議型的活動,惹惱了政府,可能就會背上口袋罪,比如『尋釁滋事罪』、『非法經營罪』等等。」

在新法規下,一家在中國深耕的香港基金會正打算在中國境內重新註冊NGO,甚至願意放棄原來機構的名稱。

「我們目前三成的資金來自境內募集,七成的資金來自北美和香港,但募得很辛苦。如果放棄境外NGO身份,我們就可以在中國募集資金。最重要的是持續在中國開展工作不是嗎?」它的負責人對端傳媒表示。

而這也是令很多人擔憂的,「如果國際NGO都註冊成境內NGO或者公司,可能這個法的意義就不大了」,香港樂施會中國項目總監廖洪濤說。他希望,新法出台的細則可以讓至少八成INGO接受,而不是相反。