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宋承恩:斷交事件後,反思台灣國格主張

台灣從來沒有在法理上清楚界定自己的國格,而是讓相互矛盾的聲明或實踐,堆成一堆碎磚瓦


2016年12月21日,台灣與聖多美和普林西比斷交後,台灣外交部長李大維召開記者會。
2016年12月21日,台灣與聖多美和普林西比斷交後,台灣外交部長李大維召開記者會。攝:Stringer/REUTERS

2016年12月21日,聖多美普林西比民主共和國宣佈,與中華民國終止外交關係,將其外交承認移轉至北京。數小時後,端傳媒刊出王俊評的《不意外的斷交,淡定台北須看清的事》一文,對這個牽連多面的事件,在短時間提供清晰而不容易的論述,值得感激。但針對當中涉及台灣國家定位與國際承認部分,容我提出一些補充觀察。

證成國家地位,不只看邦交國數

每次談到邦交國,人們總愛數點與台灣有正式外交關係國家的數字。但這數字代表什麼?

若是為了證成「中華民國台灣」仍被國際社會接受為國家,則這將是一場失望連連的戰伇——因為自從聯合國「中國代表權」席位喪失,引發雪崩式斷交潮之後,邦交國的數字就持續下滑;在現在的國際架構下,幾可斷言未來這數字只會少,不會多。要多少個邦交國,才能滿足「被承認為國家」此一要件?是否只要有一個國家承認就可以引以為證?太單薄的話,「魔術數字」是多少?

換個角度,如果中華民國一個邦交國都沒有,也不能出席聯合國體系下任何的國際組織或會議,僅能以「關稅領域」、「經濟體」,或被刻意區別為「實體」的身份參與國際活動,就不被認為是個國家了嗎?

不要忘記,《蒙特維多公約》國家地位四大要件裡,所講的是與國際社會其他成員往來的「能力」,而不是實際上與多少國家建立外交關係。是否具備「能力」,是可以用客觀要件衡量的,並不因為實績的多寡而增一分,或減一分。

因此,較佳的看法可能是:在當前台灣國家地位仍處於爭議,尚未被廣泛承認的前提下,邦交國數字,如同其他「實質國際參與」或「國家實踐」(state practice),都構成台灣是否「以國家身份出現於國際社會」(act like a state)的整體證據。

那麼,「正式外交關係」或許可解釋為:某些國家對台灣的「國家身份」並無疑義;不具國家承認意涵的「實質外交關係」則代表,對該些國家台灣不是個國家,但在實質往來上與其他國家幾無不同,或至少十分接近。

台灣的國際參與形式的國格意涵,則需要在個案中逐一檢視。台灣目前百變的身份,包括「經濟體」、「實體」、「與會觀察員」。這些身份是否「以國家為要件」,是關鍵因素。其他的國家實踐,包括個別國家非政府部門(例如法院)如何對待台灣,也要考慮。

將這些個別證據集合起來綜合判斷,才能在「台灣以什麼身份被其他國家對待」問題上,拼湊出較完整的圖像。邦交國數字,只是其中一環。

外交有所不為,形塑國家性格

值得注意的是,在當今國際與全球公民社會中,國家間相互交往的方式,也構成「國家性格」的一環。例如,在當今打擊貪腐的國際行動下,依靠金權勾結或銀彈攻勢經營的邦交關係,不免受到倫理檢視。這不僅適用於國家,跨國企業的經營,乃至國際組織的貸放決定,也同樣被放大檢視。

台灣過去涉及以人脈與金錢輸送鞏固外交關係,引發弊案,並非新聞。此次斷交事件,政府指出聖多美試圖遊走兩岸,待價而沽,並宣示台灣不會以金錢來從事外交上的競逐,至少表明,對照其他行為者「台灣是怎樣的國家」。或許,今日世界還不到將國與國間的暗盤全攤開,但從倫理或人權角度檢視,這應該早已是「國家性格」形塑的一環。

誠然,從關係拓展的角度,朋友越多越好。王俊評文中也提到,邦交國在國際組織為台灣發聲,聯署提案的重要。但這需要由實務面更真切來看。

筆者過去隨團出席大西洋鮪類保育組織(ICCAT)會議時,也曾與聖多美的政府代表有互動,包括拜託他們幫忙提案。簡單來說,發起一項議案,涉及大量的研擬、說服、折衝的前置工作,臨場還必須看會議的主軸與風向,來判斷是否出手。尋求邦交國協助提案,只是最後一環。相較之下,主要國家的支持,甚至發言,更形關鍵。而是否能爭取到主要國家的支持,又要看議題與利益狀態。

邦交國不是不重要,而是由國格追求的角度,邦交國本身不是目標。由這次政府與民間的反映,看得出來台灣已逐漸走出過往的「邦交國數字迷思」,值得肯定。但更深的問題仍然存在,特別是在「以什麼身份被承認」,以及「自我國格主張的困境」兩方面。

台灣,從未清楚界定自己國格

問題是,台灣從來沒有在法理上清楚界定自己的國格,而是容讓相互矛盾的聲明或實踐,堆成一堆碎磚瓦,供研究者撿拾——同時容許國格界定的問題,暴露於來自兩岸關係、地緣,乃至國內政治情勢的擺盪與影響。長期以來,台灣政府對這樣的情形不但不 覺得需要精進,反而自詡為「務實彈性」,或推給情勢。

王俊評文中這段,提出了一種說法:「目前兩岸之間的外交戰,仍屬於1949年以來的「政府承認」範疇,還不涉及『國家承認』的層次──目前國際上並沒有『兩個中國』或『一中一台』的外交認知;所以兩岸在外交上爭取的,仍是承認『中華民國政府』或『中華人民共和國政府』能代表中國。」而另一種常見於網路的衍生看法則認為:聖多美是跟「中華民國」斷交,而不是與「台灣」斷交;台灣根本沒有過邦交國。因此這個斷交,甚至是幫台灣省錢。

在聖多美的案例,中國在政治操作上將之視為「承認的移轉」,確實有可能以「中國代表權之爭」加以理解。但在一般層次上,以上兩種看法都有值得商榷的餘地:前者忽略了自1990年代以來,台灣內部「民主化與憲政改革」所帶來的國格改變,以及在國際間推動的「務實外交」。後者則挑選式的切割中華民國與台灣,而刻意不正視問題,甚至可能導致國人對當前中國外交上封鎖台灣的意義,產生誤解。

民主化與務實外交,台灣的國格改造

台灣自1991年,進行了一連串憲改,終止動員戡亂,結束內戰狀態,承認對岸統治權的合法性。憲法增修條文則將地域效力限縮於台澎金馬,國家統治機構的合法性只來自2300萬人的授權。學者主張此一過程,確認了長期以來事實上獨立的規範性(參考《兩國論與台灣國家定位》),或構成事實上自決的行使(參考陳隆志訪談 ),使台灣蛻變為一法理上的國家(de jure state)。這起始於蔣經國時代末期的民主化歷程,除了因應內部統治的正當化危機以外,部分也在因應外交上的孤立。

在對外關係上,李登輝時代開始以「務實外交」政策,推動參與國際組織,與非邦交國發展實質關係。在爭取邦交國上,不再堅持「漢賊不兩立」,而明白採取「雙重承認」的政策,在建交的同時,不再要求邦交國放棄對中國的承認。也就是說,至少就台灣而言,中國代表權之爭已成為過去式(註)

此處出現另一個歷史的吊詭:「漢賊不兩立」最早的堅持者其實是蔣介石,即使在失去聯合國中國代表權之後,也未曾放鬆。李登輝的「務實外交」政策,正是為了救濟中國代表權爭執下,台灣失去的外交空間。時至今日,是中國試圖全面封殺台灣的國際空間,堅持兩岸都在「一個中國」之下。

此一情況,嗣後政策並無大幅改變。陳水扁晚期基於「2300萬人在聯合國的代表權」,甚至以台灣名義推動入聯,固不待言。即使馬英九時代的「外交休兵」,也只是停止與中國互挖牆角,同時非常體貼的恪遵「一中原則」——但當機會來臨,馬英九同樣毫無遲疑地與日本簽訂《台日漁業協定》,劃定台日共同漁區,排除包括中國等第三方漁船的作業;即使,中國對相關海域亦有所主張。

在1990年代以後,台灣以獨立國家身份出現於國際與雙邊外交場域,尋求國家地位的承認,而不再進行「中國代表權」之爭,由實踐中觀察,應該非常明顯。這個情況,其實也為台灣的邦交國所知。王俊評引用的2007年聖多美聯署的聯合國大會A62/193號文件,支持以台灣名義加入聯合國,明顯就是「台灣有別於中華人民共和國」的國格主張,不可能仍以「中國代表權之爭」理解。

這其實也是中國的理解。從各項外交文件可知,中國在外交上全力打壓台灣,為的是防止「兩個中國」、「一中一台」、乃至台灣獨立的出現。這是針對台灣的國格主張而來,目的在防止其獲得任何國際承認。這不會因為文字遊戲式的切割「中華民國」與「台灣」,而有性質上的改變。

走出去以外,明確自我的國格主張

本文業已闡述:邦交國數字僅為整體國格認定證據之一環,而中國的外交打壓旨在否定台灣國格主張。

下一個問題是,除了邦交國戰場外,台灣還可以做什麼,進一步鞏固其國格主張?我認為,台灣應該釐清自我國格主張的法理基礎,並且在對外關係,包括兩岸關係上,盡力避免相互矛盾的聲明或實踐。而且這些工作,其實落在台灣自己身上。

在釐清自我國格主張方面,台灣應該明確處理四個問題:台灣在什麼時候成為一個新國家?是怎樣的新國家?如何出現?與過去統治政權的關係又是什麼?目前關於台灣國家地位的種種爭論與歧異,都糾結在這四方面的法理問題。

在避免「相互矛盾」的實踐方面,例如:既然對外主張「中華民國是主權獨立的國家」,總統就該避免在兩岸場域大談「一中原則」;既然在越南排華暴動時主張「台灣不是中國」,就應避免在南海其他實踐上與中國同調;既然菲律賓在南海仲裁案中,都主張1949年後台北的行為不能歸究於中國,台灣又怎能在相關實踐上,仍主張「1949年以前的中國的歷史性權利」並維持1946年的U形線;既然在蘇格蘭上訴法院審酌林克穎案時都認定,引渡時台灣為有別於中國的領域,仍在台灣在刑法與兩岸條例上堅持「中華民國刑事管轄權及於中國大陸」,只有徒生混淆。

這些只是近來發生的幾個例子。長久以來,台灣方面有太多的實踐,在國格主張上彼此矛盾,自打嘴巴。無怪其他國家,對於台灣到底主張自己是什麼,經常一頭霧水。

現在不是認真檢視這些法理基礎的時候嗎? 除了邦交國數字以外,台灣的國格戰場,在自我的主張。

(宋承恩,英國牛津大學博士候選人,專長國際法,曾參與台灣對外談判)

註:有關台灣民主化後的外交政策,參考 Dennis V. Hickey 所著的 Foreign Policy Making in Taiwan: From Principle to Pragmatism


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