评论｜宋承恩：断交事件后，反思台湾国格主张

2016年12月21日，圣多美普林西比民主共和国宣布，与中华民国终止外交关系，将其外交承认移转至北京。数小时后，端传媒刊出王俊评的《不意外的断交，淡定台北须看清的事》一文，对这个牵连多面的事件，在短时间提供清晰而不容易的论述，值得感激。但针对当中涉及台湾国家定位与国际承认部分，容我提出一些补充观察。

证成国家地位，不只看邦交国数

每次谈到邦交国，人们总爱数点与台湾有正式外交关系国家的数字。但这数字代表什么？

若是为了证成“中华民国台湾”仍被国际社会接受为国家，则这将是一场失望连连的战伇——因为自从联合国“中国代表权”席位丧失，引发雪崩式断交潮之后，邦交国的数字就持续下滑；在现在的国际架构下，几可断言未来这数字只会少，不会多。要多少个邦交国，才能满足“被承认为国家”此一要件？是否只要有一个国家承认就可以引以为证？太单薄的话，“魔术数字”是多少？

换个角度，如果中华民国一个邦交国都没有，也不能出席联合国体系下任何的国际组织或会议，仅能以“关税领域”、“经济体”，或被刻意区别为“实体”的身份参与国际活动，就不被认为是个国家了吗？

不要忘记，《蒙特维多公约》国家地位四大要件里，所讲的是与国际社会其他成员往来的“能力”，而不是实际上与多少国家建立外交关系。是否具备“能力”，是可以用客观要件衡量的，并不因为实绩的多寡而增一分，或减一分。

因此，较佳的看法可能是：在当前台湾国家地位仍处于争议，尚未被广泛承认的前提下，邦交国数字，如同其他“实质国际参与”或“国家实践”（state practice），都构成台湾是否“以国家身份出现于国际社会”（act like a state）的整体证据。

那么，“正式外交关系”或许可解释为：某些国家对台湾的“国家身份”并无疑义；不具国家承认意涵的“实质外交关系”则代表，对该些国家台湾不是个国家，但在实质往来上与其他国家几无不同，或至少十分接近。

台湾的国际参与形式的国格意涵，则需要在个案中逐一检视。台湾目前百变的身份，包括“经济体”、“实体”、“与会观察员”。这些身份是否“以国家为要件”，是关键因素。其他的国家实践，包括个别国家非政府部门（例如法院）如何对待台湾，也要考虑。

将这些个别证据集合起来综合判断，才能在“台湾以什么身份被其他国家对待”问题上，拼凑出较完整的图像。邦交国数字，只是其中一环。

外交有所不为，形塑国家性格

值得注意的是，在当今国际与全球公民社会中，国家间相互交往的方式，也构成“国家性格”的一环。例如，在当今打击贪腐的国际行动下，依靠金权勾结或银弹攻势经营的邦交关系，不免受到伦理检视。这不仅适用于国家，跨国企业的经营，乃至国际组织的贷放决定，也同样被放大检视。

台湾过去涉及以人脉与金钱输送巩固外交关系，引发弊案，并非新闻。此次断交事件，政府指出圣多美试图游走两岸，待价而沽，并宣示台湾不会以金钱来从事外交上的竞逐，至少表明，对照其他行为者“台湾是怎样的国家”。或许，今日世界还不到将国与国间的暗盘全摊开，但从伦理或人权角度检视，这应该早已是“国家性格”形塑的一环。

诚然，从关系拓展的角度，朋友越多越好。王俊评文中也提到，邦交国在国际组织为台湾发声，联署提案的重要。但这需要由实务面更真切来看。

笔者过去随团出席大西洋鲔类保育组织（ICCAT）会议时，也曾与圣多美的政府代表有互动，包括拜托他们帮忙提案。简单来说，发起一项议案，涉及大量的研拟、说服、折冲的前置工作，临场还必须看会议的主轴与风向，来判断是否出手。寻求邦交国协助提案，只是最后一环。相较之下，主要国家的支持，甚至发言，更形关键。而是否能争取到主要国家的支持，又要看议题与利益状态。

邦交国不是不重要，而是由国格追求的角度，邦交国本身不是目标。由这次政府与民间的反映，看得出来台湾已逐渐走出过往的“邦交国数字迷思”，值得肯定。但更深的问题仍然存在，特别是在“以什么身份被承认”，以及“自我国格主张的困境”两方面。

台湾，从未清楚界定自己国格

问题是，台湾从来没有在法理上清楚界定自己的国格，而是容让相互矛盾的声明或实践，堆成一堆碎砖瓦，供研究者捡拾——同时容许国格界定的问题，暴露于来自两岸关系、地缘，乃至国内政治情势的摆荡与影响。长期以来，台湾政府对这样的情形不但不 觉得需要精进，反而自诩为“务实弹性”，或推给情势。

王俊评文中这段，提出了一种说法：“目前两岸之间的外交战，仍属于1949年以来的“政府承认”范畴，还不涉及『国家承认』的层次──目前国际上并没有『两个中国』或『一中一台』的外交认知；所以两岸在外交上争取的，仍是承认『中华民国政府』或『中华人民共和国政府』能代表中国。 ”而另一种常见于网路的衍生看法则认为：圣多美是跟“中华民国”断交，而不是与“台湾”断交；台湾根本没有过邦交国。因此这个断交，甚至是帮台湾省钱。

在圣多美的案例，中国在政治操作上将之视为“承认的移转”，确实有可能以“中国代表权之争”加以理解。但在一般层次上，以上两种看法都有值得商榷的余地：前者忽略了自1990年代以来，台湾内部“民主化与宪政改革”所带来的国格改变，以及在国际间推动的“务实外交”。后者则挑选式的切割中华民国与台湾，而刻意不正视问题，甚至可能导致国人对当前中国外交上封锁台湾的意义，产生误解。

民主化与务实外交，台湾的国格改造

台湾自1991年，进行了一连串宪改，终止动员戡乱，结束内战状态，承认对岸统治权的合法性。宪法增修条文则将地域效力限缩于台澎金马，国家统治机构的合法性只来自2300万人的授权。学者主张此一过程，确认了长期以来事实上独立的规范性（参考《两国论与台湾国家定位》），或构成事实上自决的行使（参考[陈隆志访谈][5 ] ），使台湾蜕变为一法理上的国家（de jure state）。这起始于蒋经国时代末期的民主化历程，除了因应内部统治的正当化危机以外，部分也在因应外交上的孤立。

在对外关系上，李登辉时代开始以“务实外交”政策，推动参与国际组织，与非邦交国发展实质关系。在争取邦交国上，不再坚持“汉贼不两立”，而明白采取“双重承认”的政策，在建交的同时，不再要求邦交国放弃对中国的承认。也就是说，至少就台湾而言，中国代表权之争已成为过去式（注）。

此处出现另一个历史的吊诡：“汉贼不两立”最早的坚持者其实是蒋介石，即使在失去联合国中国代表权之后，也未曾放松。李登辉的“务实外交”政策，正是为了救济中国代表权争执下，台湾失去的外交空间。时至今日，是中国试图全面封杀台湾的国际空间，坚持两岸都在“一个中国”之下。

此一情况，嗣后政策并无大幅改变。陈水扁晚期基于“2300万人在联合国的代表权”，甚至以台湾名义推动入联，固不待言。即使马英九时代的“外交休兵”，也只是停止与中国互挖墙角，同时非常体贴的恪遵“一中原则”——但当机会来临，马英九同样毫无迟疑地与日本签订《台日渔业协定》，划定台日共同渔区，排除包括中国等第三方渔船的作业；即使，中国对相关海域亦有所主张。

在1990年代以后，台湾以独立国家身份出现于国际与双边外交场域，寻求国家地位的承认，而不再进行“中国代表权”之争，由实践中观察，应该非常明显。这个情况，其实也为台湾的邦交国所知。王俊评引用的2007年圣多美联署的联合国大会A62/193号文件，支持以台湾名义加入联合国，明显就是“台湾有别于中华人民共和国”的国格主张，不可能仍以“中国代表权之争”理解。

这其实也是中国的理解。从各项外交文件可知，中国在外交上全力打压台湾，为的是防止“两个中国”、“一中一台”、乃至台湾独立的出现。这是针对台湾的国格主张而来，目的在防止其获得任何国际承认。这不会因为文字游戏式的切割“中华民国”与“台湾”，而有性质上的改变。

走出去以外，明确自我的国格主张

本文业已阐述：邦交国数字仅为整体国格认定证据之一环，而中国的外交打压旨在否定台湾国格主张。

下一个问题是，除了邦交国战场外，台湾还可以做什么，进一步巩固其国格主张？我认为，台湾应该厘清自我国格主张的法理基础，并且在对外关系，包括两岸关系上，尽力避免相互矛盾的声明或实践。而且这些工作，其实落在台湾自己身上。

在厘清自我国格主张方面，台湾应该明确处理四个问题：台湾在什么时候成为一个新国家？是怎样的新国家？如何出现？与过去统治政权的关系又是什么？目前关于台湾国家地位的种种争论与歧异，都纠结在这四方面的法理问题。

在避免“相互矛盾”的实践方面，例如：既然对外主张“中华民国是主权独立的国家”，总统就该避免在两岸场域大谈“一中原则”；既然在越南排华暴动时主张“台湾不是中国”，就应避免在南海其他实践上与中国同调；既然菲律宾在南海仲裁案中，都主张1949年后台北的行为不能归究于中国，台湾又怎能在相关实践上，仍主张“1949年以前的中国的历史性权利”并维持1946年的U形线；既然在苏格兰上诉法院审酌林克颖案时都认定，引渡时台湾为有别于中国的领域，仍在台湾在刑法与两岸条例上坚持“中华民国刑事管辖权及于中国大陆”，只有徒生混淆。

这些只是近来发生的几个例子。长久以来，台湾方面有太多的实践，在国格主张上彼此矛盾，自打嘴巴。无怪其他国家，对于台湾到底主张自己是什么，经常一头雾水。

现在不是认真检视这些法理基础的时候吗？
除了邦交国数字以外，台湾的国格战场，在自我的主张。

（宋承恩，英国牛津大学博士候选人，专长国际法，曾参与台湾对外谈判）

注：有关台湾民主化后的外交政策，参考 Dennis V. Hickey所著的Foreign Policy Making in Taiwan: From Principle to Pragmatism

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