評論｜宋承恩：斷交事件後，反思台灣國格主張

2016年12月21日，聖多美普林西比民主共和國宣佈，與中華民國終止外交關係，將其外交承認移轉至北京。數小時後，端傳媒刊出王俊評的《不意外的斷交，淡定台北須看清的事》一文，對這個牽連多面的事件，在短時間提供清晰而不容易的論述，值得感激。但針對當中涉及台灣國家定位與國際承認部分，容我提出一些補充觀察。

證成國家地位，不只看邦交國數

每次談到邦交國，人們總愛數點與台灣有正式外交關係國家的數字。但這數字代表什麼？

若是為了證成「中華民國台灣」仍被國際社會接受為國家，則這將是一場失望連連的戰伇——因為自從聯合國「中國代表權」席位喪失，引發雪崩式斷交潮之後，邦交國的數字就持續下滑；在現在的國際架構下，幾可斷言未來這數字只會少，不會多。要多少個邦交國，才能滿足「被承認為國家」此一要件？是否只要有一個國家承認就可以引以為證？太單薄的話，「魔術數字」是多少？

換個角度，如果中華民國一個邦交國都沒有，也不能出席聯合國體系下任何的國際組織或會議，僅能以「關稅領域」、「經濟體」，或被刻意區別為「實體」的身份參與國際活動，就不被認為是個國家了嗎？

不要忘記，《蒙特維多公約》國家地位四大要件裡，所講的是與國際社會其他成員往來的「能力」，而不是實際上與多少國家建立外交關係。是否具備「能力」，是可以用客觀要件衡量的，並不因為實績的多寡而增一分，或減一分。

因此，較佳的看法可能是：在當前台灣國家地位仍處於爭議，尚未被廣泛承認的前提下，邦交國數字，如同其他「實質國際參與」或「國家實踐」（state practice），都構成台灣是否「以國家身份出現於國際社會」（act like a state）的整體證據。

那麼，「正式外交關係」或許可解釋為：某些國家對台灣的「國家身份」並無疑義；不具國家承認意涵的「實質外交關係」則代表，對該些國家台灣不是個國家，但在實質往來上與其他國家幾無不同，或至少十分接近。

台灣的國際參與形式的國格意涵，則需要在個案中逐一檢視。台灣目前百變的身份，包括「經濟體」、「實體」、「與會觀察員」。這些身份是否「以國家為要件」，是關鍵因素。其他的國家實踐，包括個別國家非政府部門（例如法院）如何對待台灣，也要考慮。

將這些個別證據集合起來綜合判斷，才能在「台灣以什麼身份被其他國家對待」問題上，拼湊出較完整的圖像。邦交國數字，只是其中一環。

外交有所不為，形塑國家性格

值得注意的是，在當今國際與全球公民社會中，國家間相互交往的方式，也構成「國家性格」的一環。例如，在當今打擊貪腐的國際行動下，依靠金權勾結或銀彈攻勢經營的邦交關係，不免受到倫理檢視。這不僅適用於國家，跨國企業的經營，乃至國際組織的貸放決定，也同樣被放大檢視。

台灣過去涉及以人脈與金錢輸送鞏固外交關係，引發弊案，並非新聞。此次斷交事件，政府指出聖多美試圖遊走兩岸，待價而沽，並宣示台灣不會以金錢來從事外交上的競逐，至少表明，對照其他行為者「台灣是怎樣的國家」。或許，今日世界還不到將國與國間的暗盤全攤開，但從倫理或人權角度檢視，這應該早已是「國家性格」形塑的一環。

誠然，從關係拓展的角度，朋友越多越好。王俊評文中也提到，邦交國在國際組織為台灣發聲，聯署提案的重要。但這需要由實務面更真切來看。

筆者過去隨團出席大西洋鮪類保育組織（ICCAT）會議時，也曾與聖多美的政府代表有互動，包括拜託他們幫忙提案。簡單來說，發起一項議案，涉及大量的研擬、說服、折衝的前置工作，臨場還必須看會議的主軸與風向，來判斷是否出手。尋求邦交國協助提案，只是最後一環。相較之下，主要國家的支持，甚至發言，更形關鍵。而是否能爭取到主要國家的支持，又要看議題與利益狀態。

邦交國不是不重要，而是由國格追求的角度，邦交國本身不是目標。由這次政府與民間的反映，看得出來台灣已逐漸走出過往的「邦交國數字迷思」，值得肯定。但更深的問題仍然存在，特別是在「以什麼身份被承認」，以及「自我國格主張的困境」兩方面。

台灣，從未清楚界定自己國格

問題是，台灣從來沒有在法理上清楚界定自己的國格，而是容讓相互矛盾的聲明或實踐，堆成一堆碎磚瓦，供研究者撿拾——同時容許國格界定的問題，暴露於來自兩岸關係、地緣，乃至國內政治情勢的擺盪與影響。長期以來，台灣政府對這樣的情形不但不 覺得需要精進，反而自詡為「務實彈性」，或推給情勢。

王俊評文中這段，提出了一種說法：「目前兩岸之間的外交戰，仍屬於1949年以來的「政府承認」範疇，還不涉及『國家承認』的層次──目前國際上並沒有『兩個中國』或『一中一台』的外交認知；所以兩岸在外交上爭取的，仍是承認『中華民國政府』或『中華人民共和國政府』能代表中國。」而另一種常見於網路的衍生看法則認為：聖多美是跟「中華民國」斷交，而不是與「台灣」斷交；台灣根本沒有過邦交國。因此這個斷交，甚至是幫台灣省錢。

在聖多美的案例，中國在政治操作上將之視為「承認的移轉」，確實有可能以「中國代表權之爭」加以理解。但在一般層次上，以上兩種看法都有值得商榷的餘地：前者忽略了自1990年代以來，台灣內部「民主化與憲政改革」所帶來的國格改變，以及在國際間推動的「務實外交」。後者則挑選式的切割中華民國與台灣，而刻意不正視問題，甚至可能導致國人對當前中國外交上封鎖台灣的意義，產生誤解。

民主化與務實外交，台灣的國格改造

台灣自1991年，進行了一連串憲改，終止動員戡亂，結束內戰狀態，承認對岸統治權的合法性。憲法增修條文則將地域效力限縮於台澎金馬，國家統治機構的合法性只來自2300萬人的授權。學者主張此一過程，確認了長期以來事實上獨立的規範性（參考《兩國論與台灣國家定位》），或構成事實上自決的行使（參考陳隆志訪談 ），使台灣蛻變為一法理上的國家（de jure state）。這起始於蔣經國時代末期的民主化歷程，除了因應內部統治的正當化危機以外，部分也在因應外交上的孤立。

在對外關係上，李登輝時代開始以「務實外交」政策，推動參與國際組織，與非邦交國發展實質關係。在爭取邦交國上，不再堅持「漢賊不兩立」，而明白採取「雙重承認」的政策，在建交的同時，不再要求邦交國放棄對中國的承認。也就是說，至少就台灣而言，中國代表權之爭已成為過去式（註）。

此處出現另一個歷史的吊詭：「漢賊不兩立」最早的堅持者其實是蔣介石，即使在失去聯合國中國代表權之後，也未曾放鬆。李登輝的「務實外交」政策，正是為了救濟中國代表權爭執下，台灣失去的外交空間。時至今日，是中國試圖全面封殺台灣的國際空間，堅持兩岸都在「一個中國」之下。

此一情況，嗣後政策並無大幅改變。陳水扁晚期基於「2300萬人在聯合國的代表權」，甚至以台灣名義推動入聯，固不待言。即使馬英九時代的「外交休兵」，也只是停止與中國互挖牆角，同時非常體貼的恪遵「一中原則」——但當機會來臨，馬英九同樣毫無遲疑地與日本簽訂《台日漁業協定》，劃定台日共同漁區，排除包括中國等第三方漁船的作業；即使，中國對相關海域亦有所主張。

在1990年代以後，台灣以獨立國家身份出現於國際與雙邊外交場域，尋求國家地位的承認，而不再進行「中國代表權」之爭，由實踐中觀察，應該非常明顯。這個情況，其實也為台灣的邦交國所知。王俊評引用的2007年聖多美聯署的聯合國大會A62/193號文件，支持以台灣名義加入聯合國，明顯就是「台灣有別於中華人民共和國」的國格主張，不可能仍以「中國代表權之爭」理解。

這其實也是中國的理解。從各項外交文件可知，中國在外交上全力打壓台灣，為的是防止「兩個中國」、「一中一台」、乃至台灣獨立的出現。這是針對台灣的國格主張而來，目的在防止其獲得任何國際承認。這不會因為文字遊戲式的切割「中華民國」與「台灣」，而有性質上的改變。

走出去以外，明確自我的國格主張

本文業已闡述：邦交國數字僅為整體國格認定證據之一環，而中國的外交打壓旨在否定台灣國格主張。

下一個問題是，除了邦交國戰場外，台灣還可以做什麼，進一步鞏固其國格主張？我認為，台灣應該釐清自我國格主張的法理基礎，並且在對外關係，包括兩岸關係上，盡力避免相互矛盾的聲明或實踐。而且這些工作，其實落在台灣自己身上。

在釐清自我國格主張方面，台灣應該明確處理四個問題：台灣在什麼時候成為一個新國家？是怎樣的新國家？如何出現？與過去統治政權的關係又是什麼？目前關於台灣國家地位的種種爭論與歧異，都糾結在這四方面的法理問題。

在避免「相互矛盾」的實踐方面，例如：既然對外主張「中華民國是主權獨立的國家」，總統就該避免在兩岸場域大談「一中原則」；既然在越南排華暴動時主張「台灣不是中國」，就應避免在南海其他實踐上與中國同調；既然菲律賓在南海仲裁案中，都主張1949年後台北的行為不能歸究於中國，台灣又怎能在相關實踐上，仍主張「1949年以前的中國的歷史性權利」並維持1946年的U形線；既然在蘇格蘭上訴法院審酌林克穎案時都認定，引渡時台灣為有別於中國的領域，仍在台灣在刑法與兩岸條例上堅持「中華民國刑事管轄權及於中國大陸」，只有徒生混淆。

這些只是近來發生的幾個例子。長久以來，台灣方面有太多的實踐，在國格主張上彼此矛盾，自打嘴巴。無怪其他國家，對於台灣到底主張自己是什麼，經常一頭霧水。

現在不是認真檢視這些法理基礎的時候嗎？
除了邦交國數字以外，台灣的國格戰場，在自我的主張。

（宋承恩，英國牛津大學博士候選人，專長國際法，曾參與台灣對外談判）

註：有關台灣民主化後的外交政策，參考 Dennis V. Hickey 所著的 Foreign Policy Making in Taiwan: From Principle to Pragmatism

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