杜文苓:核災區食品進口,我們要讓「公聽會」玩真的

工業科技文明發展,讓新興風險變成常態。我們也亟需發展新的治理模式,用更廣的視角,回應各種充滿不確定性的風險議題。


杜文苓:政府草率舉辦回應立法部門的公聽會,正顯示對於公民參與認識的薄弱,以為只要訂定時間、設立平台、廣發邀請,公民討論就會自然而然的成形。圖為同性婚姻公聽會。
杜文苓:政府草率舉辦回應立法部門的公聽會,正顯示對於公民參與認識的薄弱,以為只要訂定時間、設立平台、廣發邀請,公民討論就會自然而然的成形。圖為同性婚姻公聽會。攝:徐翌全/端傳媒

11月初,台灣政府傳出擬開放日本核災區四縣市部分食品進口,引起社會爭議。立法院衛環委員會於11月7日決議,要求行政院在「週末」舉辦十場公聽會,擴大社會討論;不料行政部門逕自在「當週週末」於全台各地舉辦十場。這種急就章、毫無準備的公聽會,引來抗議民眾翻桌杯葛。十場公聽會在衝突中黯然落幕,並被在野陣營與民間團體指責為「跑程序敷衍了事」。

政府開放進口核災區食品,究竟會不會危及食品安全?社會眾說紛紜。有人認為食品遭受輻射風險甚低,無須過度恐懼,且輻射劑量標準有管制措施把關;但另一方面也有人認為,開放核災區食品會毒害人民,政府把關能力也不足以信任,質疑此時解禁只是為了交換經貿利益,強迫人民暴露在輻射食品風險。

社會疑慮尚待釐清,但國民黨早已發動政治動員,推動反核食公投連署與罷免立委。在抗爭造就的政治壓力下,政府同意求助民間第三方,組成「推動公民參與專業小組」(簡稱公民參與小組,筆者為其中一員),並允諾在沒有任何既定政策前提下,委由公民參與小組協助設計公聽程序,邀請各方風險溝通對話。同時,政府也願意以公聽會的討論結果,作為檢討、調整政策的依據。

公民參與小組先於12月1好召開公聽會的預備會議,討論議題焦點與流程,並規劃於12月底到1月初舉辦三場公聽會。依現行規劃,這將是台灣史上第一次用「準聽證」的公民參與模式,處理向來被劃在「科學評估專業」範疇的食安議題。如能順利舉辦,將為台灣未來全球經貿下的食品安全與科技風險問題,樹立處理典範。

昔日「公民參與」意識的薄弱

政府先前草率舉辦的公聽會,正顯示其對於「公民參與」認識的薄弱——為政者彷彿以為:只要訂定時間、設立平台、廣發邀請,公民討論就會自然成形。

其實,這十場倉促草率的公聽會並非特例。過往公部門的相關會議,只要涉及民眾表達意見(如區域計畫審議、環境影響評估會議、甚至立法院的公聽會),舉辦方式與品質相去不遠。

不過從這次行政機關做法的轉圜,顯示官員們已開始意識到,過往「欠缺公民參與模式」所帶來的傷害。這次主事者願意檢視己失,承諾改進,是難得也值得肯定的政治機會。加上這次政府承諾公民討論結果的政治效力,意義更不同於以往,在決策末端舉辦的公聽/聽證程序。

公民參與小組嘗試在僵局中打開公共對話空間,希望藉由此次爭議所累積的社會高度關注,展現新治理翻轉舊政治的可能,強化整體社會因應新興風險的能力。

風險溝通三個層次的錯位

理想的治理模式,應有良好的風險溝通與公共對話程序,是以作為風險評估與公共決策的重要基礎。

好的公聽會,不應淪為單向的政令宣導,而是促進各方傾聽、檢視不同意見,並協助政策重新對焦。我們盤點這次議題所處的政治局勢,定位此次公聽會為突破「藍綠對決政治」,以及翻轉「政府主導單向決策模式」的契機。

但在「公民參與」想像薄弱,缺乏相關方法論與實證知識基礎下,如何創造出可操作、各方可接受的社會溝通模式?要創造有品質的社會對話,資訊充分(大家是不是在同一個資訊的基礎討論)與釐清爭點(大家是不是聚焦在同一件事的理解基礎上討論)顯然是重要前提。

德國風險社會學者Ortwin Renn曾指出,一般風險爭議中,涉及三個層次的衝突:一、事實技術問題的釐清;二、機構管控風險能力的辯論;三、環繞不同社會價值觀、文化生活方式對風險管理影響的論辯。看似層次分明的風險溝通,在現實執行上卻常有問答錯位、溝通不良的情況。

例如,政府機關常將高層次的機構信任問題,界定成低層次技術事實的風險衝突,試圖把民眾在意的管制能力,轉移到機構擅長的標準技術的澄清,而無能回應民眾真正憂慮。最終,不免導致對政府風險管理的信任破產。

「最長的公聽會標題」反映的包容妥協

這個正在國際間推動,符合當代風險治理需求的方法論,台灣究竟能承接多少?當前政府部門嚴重匱乏政策分析與風險溝通能力。行政體系與人事晉用的僵化,以及行政專業與政治決策侍從關係的曖昧,更挑戰新政府「落實開放政府、民主治理」的允諾。

面對這樣的困局,或許只能藉由外部觸媒,觸發治理轉型的學習動能。因此,這次公民參與小組協助了原本應該由行政機關負責的前置作業,包括盤點分析爭議政策過程,並結合政府過往蒐集民眾疑慮的政策QA,就問題屬性與層次分類,嘗試轉化成各方可以聚焦對話的資料,作為公聽會預備會議初步討論之用。

預備會議的當日,許多人抱持著對傳統公聽會的既定印象,前來抗議。但在專業聽證主持人(台灣動物社會研究會執行長朱增宏)的導引下,現場從一開始劍拔弩張的氣氛,逐漸進入平和理性、相互理解的多元觀點討論。

媒體當日報導,多聚焦於「史上最長的公聽會題目」——「日本核災後食品風險危害評估及管理及茨城、櫪木、千葉、群馬食品開放與否公聽會」。

殊不知,這個題目正反應與會者對這個政策兩個重要的思考角度。前半段是針對管制方式合理性的全面檢討,後半段則顯示開放鄰近核災區食品進口的擔憂。訂定題目過程所顯示的包容性,其實讓立場差異甚大的各方代表,取得一起往前走的基礎共識,為公共溝通開了第一扇門。

公聽會新設計:詰問機制

但如何在預備會議的基礎上,辦好接下來的這個「準聽證」的公聽會?

我們認為,公聽會各方不能只停留在空泛的主張宣稱,還需拿出證據、講述道理,才有辦法說服他人考慮。因此本次聽證的設計,擬納入對爭點的交叉詰問——這與我們過去熟悉的各自表述、統問統答、難以聚焦對話的公聽模式並不相同。

此外,這次爭議牽涉大眾對輻射污染的疑慮、政府設定安全標準與把關的管制能力、國際經貿談判與規範的遵守等問題,相關事項橫跨六、七個部會。 其具體處理層面,更涉及對日關係、食品安全,到消費心理,相關風險評估與治理決策。

在協助規劃的過程中,我們發現,這次爭議已無法在傳統的政治架構中解決;不同政府部會在回應爭點時,必須學習如何整合跨單位的資料、論述,甚至政策行動,跳脫以部會權責為主的斷裂式思維。這個過程,挑戰了行政慣習與傳統的分工權責。

對話過程也顯示,政府部會在「專業」與「政治」計算邏輯的落差,而產生的決策盲點。例如,FDA對於食品安全的專業科學把關,以及考量國際經貿對於開放食品的政治決策,究竟孰輕孰重,關係為何?政治決策的討論,怎麼才是合理安排?

公聽會成敗不只繫於政府準備,更需要社會各界投入。對公民社會來說,也需要更多的實踐場域,學習如何邏輯清楚、提問犀利、證據充分地提出對抗性主張,指出政府決策盲點,與各方觀點對話,爭論公共利益的定義。

風險社會,需要新的治理模式

當工業科技文明發展,讓新興風險變成常態。因此,我們也亟需發展一個新的治理模式,用更廣的視角,來回應各種充滿不確定性的風險議題——例如核廢處置、禽流感、基因科技、空氣污染、或氣候變遷等。

我們無法仰賴過去斷裂、切割的專業主義,或各司其職而無能橫向與縱向溝通的部門本位,來處理這些跨疆域、跨專業,甚至跨世代的課題。將「社會溝通」納入治理決策,以促使多元的觀點、知識碰撞,讓政策制訂更周全,將是這個時代的必然。

此次公聽會的設計與舉辦,正是創新治理型態的重要嘗試。其涉及過去人類史上少有經驗的核災影響,其直接、間接擴散管道與相關範疇,無可避免地含有許多的未知,但卻又結結實實的與存活於其中的生命個體、生活型態交織互動著。對於風險的複合性考量,從來不會只有簡單的是非題,更不會只有一個亙古不變解方。

在提升公共討論品質、強健政策溝通的賽局中,要促成治理變革,需要每個在場上的選手克盡職守、準備充分——這包括公民參與小組、政府、民間團體、議題相關的專業人士、甚至社會大眾。

畢竟,一個決策品質低落,身陷抗議泥沼的政府,會削弱整個社會因應風險的能力,而使國家限於更大危機之中。

註:三場公聽會將分別於12月25日(新北市)、1月2日(高雄市)、1月8日(台北市)舉行,有興趣參加者請按此連結報名。

(杜文苓,國立政治大學公共行政學系教授,專長於環境政策、科技與社會、公民參與、審議民主)