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黃雅詩:意大利人為何拒絕憲改?是脫歐前兆嗎?

公投那夜,倫齊發布辭職宣言前,在推特感謝支持者,還發了一個笑臉。但意大利氣氛可輕鬆不起來。政府半夜變天,下一步是什麼?


黃雅詩:以去留展現改革決心,卻也讓這次公投衍生新的戰線:對倫齊茲的信任投票。
黃雅詩:總理倫齊為這次公投賭上總理寶座,讓這次公投衍生新的戰線:對倫齊的信任投票。攝:Alessandro Bianchi/REUTERS

12月4號星期日,半夜12點鐘響,就像灰姑娘失去魔法,意大利(義大利)總理倫齊(Matteo Renzi)為了「提升行政效率、節約預算」而擘畫的憲改夢,因為近六成民眾在公投投下反對票,正式宣告失敗。倫齊依其承諾,第一時間宣布請辭。

結果並不出人意表;在公投前夕,多數民調顯示,否決的可能性較大。然而,高達59.11%的反對率——20個行政大區當中,只有托斯卡尼(Toscana)等三區贊成票勝出,包括羅馬所在的拉素大區(Lazio,拉吉歐)都反對,這個結果仍被輿論形容,是對倫齊施政的一記重擊。

修憲改什麼?美酒或毒藥?

這次公投,在意大利國內外皆引起極大關注。在國內,Si(是)與 No(否)兩個日常詞彙,這幾個月來成了最挑動敏感神經的語言。高舉「說是就夠」(Basta un Si)的贊成派,與標榜「我投否決」(Io voto No)的反對派,氣氛劍拔弩張。在國外,各界更關心,公投未過,意大利銀行體系會不會崩潰,進一步拖垮歐盟經濟?或索性,讓意大利步上英國的脫歐後塵。

表面上一翻兩瞪眼的抉擇,內容與背後脈絡卻極其複雜,涉及憲法制度本身的論辯、意大利國內政治角力,以及席捲世界的反全球化氛圍。

這次修憲變動不小,139條中有47條受影響。其中焦點是參議院的改革——修憲案計畫將參議員從 315 名減少到100個,改從地方領袖選出,不再由民眾直選。其同時大幅限縮參議院的權力;未來多數議案只要眾議院通過就算數,不再需要同時闖關兩院。修憲案也將部分原屬地方的權力,轉移給中央政府,包括交通、食安、治安、能源等領域。

《米蘭晚郵報》(Corriere della Sera)網站上,洋洋灑灑羅列了贊成與反對的理由,但長達十幾頁的憲法論辯,只更加印證了俗諺「一個人的美酒,是另一個人的毒藥。」雙方陣營都找來名人加持,贊成派囊括歌手波切利(Andrea Bocelli)等明星歌手,反對派拿下作家卡密雷利(Andrea Camilleri)等知識份子。

兩陣營交鋒爭點大致如下:

一、修憲助財政緊縮?

參議院瘦身三分之二,最直觀的影響少養一群位高權重的政治人物,是替納稅人省錢,有利於財政緊縮(Austerity,撙節)目標。這是倫齊政府訴諸民眾的一大誘因。意大利目前財政負擔沉重,即使這份撙節杯水車薪,支持者仍認為總算是往對的方向前進,且是由政府帶頭做出良好示範,不是總要求人民勒緊褲袋。

問題出在能省下多少錢?兩陣營的精算數字有天壤之別。倫齊政府喊出,光參院支出就可年省一億五千萬歐元;反對者則質疑,少付兩百個參議員薪資,只能年省五千萬歐元——平均下來,替每個意大利人省下0.8歐元,相當於一杯咖啡錢。

倫齊領導的民主黨,是眾院的多數黨。由於修憲結果削弱參院對政府的制衡能力,也會讓中央得以從地方收回許多關鍵決策權,因此反對陣營抨擊,認為這是倫齊擴權的陰謀:政府請人民喝杯咖啡,就想剝奪人民權利。

二、提升效率、穩定政局?

支持憲改者主張,意大利是全世界唯一的一個國家,擁有兩個一模一樣的議會——兩者都是民選、都有議案否決權,除了組織疊床架屋的浪費,還造成法案在兩院間被丟來丟去的「乒乓效應」,讓議事效率低落。

例如本會期的252個法案當中,修法前約有50個,都在兩院間徘徊耽擱。如果修憲通過,未來參議院只對3%的法案有否決權。以本會期為例,將只有5個法案需要兩院通過。

不過反對者也舉出長期統計數據,認為意大利的議事效率,在歐洲國家是平均值,不算落後。加以修憲後,「哪些法案需經參院通過」若有爭議,可送憲法法庭裁決;那未來倘若碰上爭議法案,或許只是讓戰場從兩院間轉到憲法法庭,依舊不是治本之道。

有反對者甚至覺得,這命題一開始就不成立——因為效率該是官僚體制跟地方首長追求的,參院天職本來就是審慎把關。

三、總理信任投票?

總理倫齊為這次公投賭上總理寶座,讓這次公投衍生新的戰線:對倫齊的信任投票。

今年41歲的倫齊,是意大利史上最年輕總理。當年他以佛羅倫斯市長的資淺歷練,直取總理寶座,不只打破意大利政壇老面孔盤據的常態,上任後接連推動勞工、稅制、選制多項改革,也讓他得到破壞王(Rottamatore)的稱號。

公投前夕最後一次催票演說,他重返佛羅倫斯主廣場,用兼具感性與魄力的語言,說意大利正站在關鍵十字路口,需要全民挺身改變子孫的未來。只可惜廣場景物依舊,民意已非,高過往例的七成投票率,六比四的壓倒性慘敗,讓他1000多天的首相執政路,黯然劃下句點。

群眾對倫齊失去信心的主因之一,是意大利經濟萎靡不振。高達36%的青年失業率,反映在這次公投中,有大量年輕族群投下反對票。倫齊原本的改革魄力形象,開始被某些媒體描述為過度自負、一意孤行。另外,使歐洲頭痛不已的移民問題,對意大利也是燙手山芋;倫齊對移民的開放態度,讓不少中產階級膽顫心驚。

因為生活累積的怒氣無處宣洩,像五星運動黨這樣走極端路線的政黨,便能趁勢而起。

四、中央集權、地方自治?

意大利這部 68歲的憲法,誕生於墨索里尼的法西斯政權結束之際,因此憲法立意避免中央集權,就怕再產生一個獨裁政府。這個歷史癥結,讓許多反對派憂慮,憲改會醞釀一個權力過大的政府。

但支持者同樣訴諸歷史,認為就是老憲法因噎廢食,設計了太多分權機制,才害得意大利政府經常陷入空轉。從二次大戰後,意大利已更迭了63個政府。比例代表制造成小黨林立,而倒閣、政黨勢力重組是家常便飯。去年通過的新選舉法(Italicum),確保第一大黨可以取得過半席次,是改革第一步,第二步就是要弱化參議院。

意大利脫歐?非民意所向

《金融時報》(Financial Times)在公投前刊文指出,意大利公投修憲失敗的話,可能會脫離歐盟,使意大利脫歐(Italexit)成為國際媒體聚焦的議題。

歐盟當然有憂慮的原因,對歐盟來說,倫齊是能相互配合、從體制內改革的中間派。他的對手五星運動黨領導者,今年68歲的喜劇演員格里羅(Beppe Grillo),則像意大利的特朗普(川普),作風激進、不按牌理出牌,還擺明主張要公投脫離歐元區。所以倫齊下台,五星運動黨執政,歐盟最壞的打算,是要面對另一股脫韁勢力。就算沒有走到這一步,未來歐盟想對意大利事務置喙,恐怕也會變得比較棘手。

不過相對外媒,意大利輿論對於「公投」與「脫歐」兩件事,倒未輕易畫上等號。民調顯示,多數意大利人還是贊成留在歐盟、使用歐元,且多數人投下公投反對票,理由就是反對倫齊或憲改本身,不是想要脫歐。

甚至有選民受訪時表示,他投反對票,正是因為擔心,憲改會造成過度集權的政府,這樣一旦五星黨之流的民粹政黨上位,就會把國家帶到偏頗之境。政治運作的弔詭,讓部分反葛里羅的投票,反而變成助他執政的力量,但若把反對票都歸為葛里羅的粉絲,或脫歐的信眾,恐怕就失之簡化了。

半夜變天,意大利的下一步?

公投那夜,倫齊發布辭職宣言前,在推特感謝支持者,還發了一個笑臉。但意大利氣氛可輕鬆不起來。政府半夜變天,下一步是什麼?

最大反對黨、民粹政黨五星運動黨(M5S),以及右翼政黨北方聯盟(Lega Nord)等幾個主要反對黨領袖,要求馬上重新選舉,甚至揚言已著手籌組執政團隊。前總理貝盧斯科尼(貝魯斯柯尼)的意大利力量黨(Forza Italia)提出,應由國會多數的民主黨(Partito Democratico, PD),重組一個沒有倫齊的政府。而若以穩定為考量,則可能循2011年蒙蒂(Mario Monti)前例,由總統指派組成技術官僚內閣。

眾說紛紜吵了一天,12月5號晚間,意大利總統馬塔雷拉(Sergio Mattarella,馬達雷拉)出手表態,要求倫齊留任到預算法案表決通過;倫齊也表示出於責任感必須接受。有媒體解讀,馬塔雷拉這招,化解了政府失能的立即危機,也讓本來可能延宕的預算案,可望在幾天內輕舟過關。

至於這會不會是慰留倫齊的緩兵計,技術性地給倫齊另一次「信任投票」的機會?反對陣營表態絕不會買帳。內政部長阿爾法諾(Angelino Alfano)也給出國會改選的初步期程表,預估不會拖到明年春天,時間點可能落在2017年2月。

而在改選前的「後倫齊」時代,目前呼聲最高的接任過渡人選,是財政部長帕多安(Pier Carlo Padoan),他的經濟專才,除了有助穩定公投可能引發的銀行崩潰、投資信心危機,他與歐盟合作經驗豐富,也會是當下頗能讓其他歐洲國家安心的人選。

(黃雅詩,台灣大學政治學碩士,曾任聯合報政治組記者,現居羅馬)

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