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任建峰:政府連輸兩仗,卻仍能維持「國家安全」的澳洲例子

《澳洲共產黨案》及其後發生的事證明,捍衛「國家安全」並不需要有權用盡、不需要把法院視為無物、不需要非政權勝利不可。


澳洲共產黨主席Richard Dixon出席蘇聯共產黨於克里姆林宮舉行的第23次代表大會。
澳洲共產黨主席Richard Dixon出席蘇聯共產黨於克里姆林宮舉行的第23次代表大會。攝:Boris Kaufman/RIA Novosti/Sputnik/AFP

兩星期前,全國人大常委會聲稱自己引用香港《基本法》第158條賦予的權力,解釋了《基本法》第104條就立法會議員就職前必須宣誓效忠的條文。這解釋在法律或制度上的合法性與恰當性,已在輿論層面上被廣泛表達與分析,我在此文不再詳盡地重複各方意見。然而,在這爭論中各方有共識的,就是這解釋體現了中央對待其眼中的威脅時,那種不惜一切。

這種不惜一切,令我想起在澳洲讀書時學習過的一段法政歷史。

1950年代挾民意上馬的反共法例

在上世紀40年代末,第二次世界大戰結束了不久,西方資本主義陣營與以蘇聯帶領的共產主義陣營之間的冷戰逐漸展開。那時候,英國首相邱吉爾在1946年警告將出現的共產主義政治鐵幕開始呈現,而中國的共產黨亦慢慢地打退國民黨。

在當時的澳洲,執政的左派工黨在路線上就十分矛盾。一方面,澳洲工運(當年的澳洲工黨仍與工運關係密切)有很強的反共傳統,因為其中堅是在基因上根本性反共的愛爾蘭裔天主教徒與基層英格蘭裔基督教徒的無神論後裔。所以,當工黨政府發覺有罷工工人被共產黨滲透時,他們毫不猶豫地派軍隊驅散工人。不過,另一方面,工黨政府亦因國際大形勢的壓力,需要在政策上向左走,甚至要把所有銀行國有化,但這項政策被澳洲高等法院(註:即澳洲的終審法院)裁定為違反澳洲憲法。

到了1949年底,中國已落入共產黨手中,東歐已全面被共產黨控制,而蘇聯亦已經開始積極考慮支持親共的北韓政權向反共的南韓發動戰爭。在這形勢下,受到蘇聯財政、技術、人力與資源協助的澳洲共產黨亦日漸強大起來,因此被廣泛視為危害澳洲政權穩定與國家安全的一股勢力。工黨政府無論怎樣努力對抗共產黨,都停止不到其在工運、工黨本身,甚至政府機關的滲透。

在這背景下,右傾的自由黨及鄉村黨聯盟在1949年12月聯邦議會選舉時大打反共牌,更承諾倘若當選就會立法取締澳洲共產黨。結果聯盟大勝,因而被當時英女皇委任的澳洲總督邀請組織政府(下稱「聯合政府」)。聯合政府是憑着當時澳洲社會一股強烈的反左、反共情緒而奪得執政權的。

在民意授權下,支持聯合政府的議會成員在1950年10月通過《共產黨解散法例》。法例的前言把澳洲共產黨與其盟友形容為一股危害澳洲國家安全、擾亂澳洲經濟與社會秩序,以及企圖推翻澳洲政府的勢力。此法例包括:

  1. 取締澳洲共產黨;
  2. 授權澳洲總督(實際上即澳洲政府)把任何團體定為與澳洲共產黨的關連團體,即同樣地被列為非法團體;
  3. 授權澳洲總督把任何人士定為共產黨或其關連團體的成員(成為這些團體的成員是違法的)或對澳洲安全有威脅的人士,而這些人士更不能成為澳洲政府員工或在某些被總督定為是澳洲安全或防衛關鍵行業的工會高層;
  4. 授權澳洲政府充公所有澳洲共產黨及其關連團體的財產。

法庭判反共法例違憲無效

當法例獲得通過後,澳洲共產黨及某些表面上有機會會在法例下一同被取締的工會入稟法院,挑戰法例的合憲性。六個月後,即1951年3月,澳洲高等法院就此案《澳洲共產黨 對 澳洲聯邦政府》頒下判決。

在分析此案時,大家需要明白但亦可能對此覺得驚奇的是,澳洲憲法幾乎完全沒有基本人權保障條文,所以挑戰法例那方不能以《共產黨解散法例》違反人權作為理據。入稟方嘗試提出的是,行政機關並沒有權去說誰是共產黨就是共產黨,高等法院大多數法官同意這個看法。有法官更以比喻來形容,就算澳洲政府有權去規管燈塔的運作,這並非表示他們有權任意把建築物定為「燈塔」,然後再引用規管燈塔的法例。

但更重要的法律問題是,究竟澳洲聯邦議會有沒有權去就取締共產黨立法?而澳洲聯邦行政機關又有沒有權執行這樣性質的法例?澳洲聯邦議會的立法權並不是無限的,它們只能就着憲法賦予它們的範疇而立法。就此,澳洲政府聲稱有關條例是按照聯邦議會能就「軍事防衛」立法而被通過的。澳洲政府更說,憲法授權行政機關執行與維持澳洲憲法與澳洲法律,既然共產黨要推翻整個制度,行政機關就自然有權阻止。

就這兩個問題,澳洲高等法院的法官都以多數判澳洲共產黨勝訴。概括來說(因為個別大法官的具體理據都有點不同),議會能就「軍事防衛」立法,並不代表他們能就所有國家安全議題立法;聯邦議會沒有權就非軍事的所謂「防衛」立法。另外,行政機關亦不能以執行與維持澳洲制度為藉口而去任意執法。

因此,《共產黨解散法例》因違憲而被頒布為無效。

敗訴政府推動公投,再輸一仗

澳洲高等法院的決定對聯合政府打擊甚大,因為他們曾向公眾表明會「處理好」共產黨的「問題」。再者,主流民意仍然十分反共,大眾仍偏向視共產黨為外來勢力,是操控的國家大敵。

不過,聯合政府在過程中並沒有權用盡。理論上,無論是判決前或判決後,政府如果有心嘗試找出法律漏洞的話,其實是有選擇的。他們可以嘗試不理會澳洲憲法內修改憲法的機制,以澳洲憲法與其他牽涉澳洲自治的法律原本是英國國會法例作為起點,要求君主英女皇協助安排英國在國會層面上「處理」有關問題(「處理」的方式可以很多,而且有點技術性,不一一羅列)。他們亦可以企圖說服澳洲各個州政府安排州議會自行立法,在州法律層面上逐一取締共產黨,因為各州的憲法沒有就州議會立法權諸加限制。

當時的聯合政府並沒有考慮運用這些疑似的法律漏洞。相反,他們趁着民意反共,就按照澳洲憲法本身的條文,發動全澳洲公投,把憲法修改成容許聯邦議會就共產黨或共產主義立法。然而,縱使社會普遍反共,但原本其主流派系都是反共的工黨,擺出捍衛人權的姿態而呼籲人民投反對票,聯合政府的修憲公投亦最終失敗(但都是高票失敗)。

澳共和工黨下場

公投後,聯合政府就再沒有想盡辦法運用各種法律,去取締澳洲共產黨或打壓疑似與共產黨有聯繫的團體或成員。最終,澳洲共產黨做的一切都未能動搖澳洲的政制,在主流政壇上亦難以得到任何話語權,因為民心根本不在他們那邊。

不過,在1951年公投時只為捍衛人權而反對禁共的工黨,卻因沒有在其他層面上明確地與澳共「割蓆」,造成之後的分裂危機。共產黨在1950年代一度成功滲透工黨與其關係密切的工會,有在澳洲變節的前蘇聯外交官更指出,共產黨已滲透了當時工黨黨魁的辦公室。這種滲透令到工黨在50年代中內部開始分裂,大批原本是忠實工黨支持者的基層人民(特別是祖先是愛爾蘭裔勞工的天主教徒)都捨棄工黨,投向從工黨分裂出來的「民主工黨」,甚至投靠政治保守的聯合政府黨派。聯合政府更在工黨分裂後的60年代初,推出政府津貼予較「貧窮」(主要是為勞動階層天主教徒而設的天主教學校)私校,用這些「派糖」策略拉攏反共基層選民,並把支持鎖緊。

最終,一場澳洲共產黨風波反而令反共、右翼勢力得益,工黨在1949年落台後,要等到1972年才能重奪政權。

兩種危機處理的分野

從這段澳洲歷史可見,一個地方要面對一些被政權視為危害國家安全的成長勢力,並不是什麼新的現象。那麼,這段歷史究竟對我們近期要面對的宣誓風波有什麼參考作用?我想到以下幾點:

一、在香港近年關於民主、人權、法治的政制討論上,我們時常聽到有些人聲稱,民主政權是不會像香港要面對的極權中央政府那樣踐踏人權的。但當國家安全被聲稱受到威脅時,其實民主國家都會測試法律許可的邊緣,打壓那些被指威脅政權的勢力。澳洲政府企圖立法取締共產黨,就正是這樣的例子,某程度上就好像香港政府嘗試不容許港獨候選人參選立法會一樣。

二、然而,我們又不能說平時尊重民主、法治的國家與極權國家處理這些問題的手法完全沒有分別。以澳洲為例,它當時面對共產黨對國家安全的威脅,絕對比中國在香港面對一小群風評甚差的港獨分子大得多。不過,當澳洲政府面對取締共產黨的有關法律挑戰時,無論在判決前或判決後,都沒有考慮一些上述的「有權用盡」方案,反而選擇尊重法院(就算是判決後的公投都不是「政府一定贏」的方案)。相反,中國政府就只懂像基本法委員會副主任、香港前律政司司長梁愛詩那樣說「不怕一萬、只怕萬一」,就算就宣誓風波有在處理中的法庭訴訟,都要企圖用人大常委釋法來做到「政府一定贏」的局面。如果一個法制只准政府勝利的話,法治還健全嗎?

三、有些人可能會說,當年的澳洲政府不用盡所有法律可能性去禁共,只是他們不懂得或是自己愚蠢;像中國近期對付港獨人士的方式,才是依法捍衛國家安全。我可以肯定地說,澳洲政府當年並不是無知或愚蠢。當時的澳洲總理是孟席斯(Robert Menzies),從政前是一位曾處理多宗憲法案件的御用大律師,他如果有心要想出一些表面上可行的法律詭計去繞過法院,又怎會難倒他?他與其政府沒有特別去想這些所謂「辦法」,是因為尊重法院、接受法治不代表用盡一切確保政權得勝。法治是國家經濟發展基石等核心價值,早已經注入了他們的思維內。這一點是那些破壞了法治基礎還沾沾自喜地說「我有權」的人,永遠都不會參透的道理。

四、《澳洲共產黨案》及其後發生的事證明,捍衛國家安全(或所謂「國家安全」)並不需要有權用盡、不需要把法院視為無物、不需要非政權勝利不可,而這種相對地克制亦不會必然地影響政權威信。澳洲政府輸了法院一場後再輸公投,如果按照中國極權式邏輯,這個政權豈不是威信盡失、倒台指日可待?但事實是,1951年的澳洲政府反共,同時還懂得尊重法院、尊重人民,更能彰顯現政府為何比推崇人民專政的澳洲共產黨更優勝,而結果亦是他們最終仍有足夠威信執政至1972年。相反,如果他們用法律、政治上更粗暴的手法處理事情,更可能會為澳洲共產黨增加同情分,助其運動壯大。相反,從香港的宣誓風波,我們見到現在中央政府的過分用權反而激發了社會反彈,壯大了對政權失信心的聲音。

五、另外,這段澳洲歷史其實對香港非建制陣營內不主張港獨的黨派來說,亦是一個警號。得不到廣泛民心的澳洲共產黨當年最終唯一成功做到的,就是把曾捍衛他們人權但又不懂在政治上與他們劃清界線的工黨破壞和分裂。這局面的得益者就是傾向保守的執政聯盟,而當執政者懂得以安撫、「派糖」等方式乘勝追擊時,一次分裂就足以為工黨帶來長久的政治災難。同樣地,香港主流的反港獨非建制陣營亦要小心,不要以為捍衛港獨、本土派人士的基本人權,就代表在政治上不應或不需與這些人士劃清界線。若主流非建制派不切割,一群以無底線抗爭掛帥而又欠缺廣泛民意基礎的港獨、本土派人士,最終只會蠶食非建制陣營,使陣營全面分裂與失去支持。到時,得益的就只會是有極權撐腰的建制陣營。

從一個遠方的歷史例子,但願可讓香港的宗主政權能明白,用牛刀殺雞是不必的,而且會有長遠的反效果。亦願香港的主流非建制陣營能明白,有些東西是不到你不「割蓆」的。

(任建峰,執業律師)

註:以上是筆者的個人意見,不代表他所屬的律師行或團體。

香港 立法會 宣誓風波

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