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黃敬歲:港府監管漏洞,縱容人間煉獄

究竟仍有多少私院舍友,此刻是處於人間煉獄式的生活當中?


團體到社署總部灣仔胡忠大廈外舉行集會,促請社署盡快檢討對私營院舍的監管制度,加強保障殘疾人士權益。
團體到社署總部灣仔胡忠大廈外舉行集會,促請社署盡快檢討對私營院舍的監管制度,加強保障殘疾人士權益。 攝:陳國誠/端傳媒

香港「康橋之家」事件曝光,引起社會大眾高度關注,智障人士組織、家長組織、社工團體、立法會議員和人權組織連日來展開連串行動,要求社會福利署(社署)正視殘疾人士私營院舍(私院)的監管問題。

事件背景,是由一宗法庭撤控的新聞引起的。私院「康橋之家」前院長於2014年底被控性侵犯一名中度智障的女舍友,惟事主被評定因創傷後壓力症及智障而不適宜出庭作供,聆訊多次押後,控方最终於今年 5 月撤銷控罪。

事件於 10 月中旬曝光後,引起社會關注,陸續有曾入住「康橋之家」的舍友、舍友家屬及前員工站出來,披露更多院舍內的不人道情況,例如舍友日常得不到適當照顧外,院舍衛生情況極差、老鼠出沒、環境擠迫、人手嚴重不足,甚至以「影子員工」充數等。事實上,今年8月「康橋之家」已發生了14歲自閉症男童墮樓死亡事件,當時社署並沒有採取任何具體行動,已令家長組織和殘疾服務界極為不滿。

事件引起公眾眾多疑問,既然《殘疾人士院舍條例》於 2011年11月18日正式生效,有了發牌制度,私院質素理應得到改善,為何卻連番發生令人髮指的事件?

私院監管形同虛設

現時的殘疾人士院舍主要分為兩大類:一類是資助院舍,由政府津助非政府機構營運,屬非牟利性質,有需要人士必須經由「康復服務中央轉介系統」申請排位然後輪候服務;另一類就是私院,由私營公司營運,屬牟利性質,有需要人士可自行向個別私院申請入住。

資助院舍及私營院舍均受《殘疾人士院舍條例》規管,至於院舍的營辦和管理,必須符合《殘疾人士院舍實務守則》所列明的規定。可惜,一來《實務守則》標準過於寬鬆;二來,兩類院舍受到的監管,其實有莫大分別。

先說資助院舍,現時全港約有226間,由於是非政府機構營辦,因此院舍均受到 16項《服務質素標準》(SQS)所嚴格規範,每年亦必須達到《津貼及服務協議》(FSAs)內訂定的要求,才能確保來年繼續獲得撥款。各院舍每季度還需要向社署遞交詳細報告,包括服務時數、照顧及訓練項目、個案服務和活動內容。此外,資助院舍還有一套嚴格的投訴處理程序,院舍若接獲投訴,必須根據其服務承諾,作出調查和跟進,回覆投訴人外亦必須呈報社署。當資助院舍發生特別事故/意外事故,必須遵循嚴格程序,通報社署。

可惜上述提到的各項措施,卻不適用於私院。換言之,當局只是按條文極其寬鬆的《實務守則》來規管私院。根據社署資料,對私院質素的實質監管方法,只有巡查措施,若發現違規或不達到《實務守則》的規定時,社署聲稱會發信私院要求改善。但近日被揭發的私院醜聞,令公眾十分懷疑,社署只發信沒行動的做法,實質是助紂為虐。

監管情況欠缺透明度

在缺乏透明度的情況下,我們對私院的整個監管情況,存在眾多疑問。報導引述立法會文件,自2013 年6月至2016年1月,社署曾突擊巡查殘疾人士院舍共5430次,共發出1160封勸喻信及2封警告信。疑問如下:

  1. 五千多次的巡查,究竟有多少是巡查私院?巡查資助院舍和私院的次數比例又是如何?「五千多次的巡查」容易誤導市民,以為社署落力監管私院,但其實資助院舍數目是私院的三倍多,社署能夠公開兩年半以來,單就巡查私院的確實數據嗎?

  2. 社署發牌部的突擊巡查小組由發牌部負責建築、消防、衛生、護理、個案服務的相關同事組成。據悉巡查私院的,也有一支由社區人士、機構代表和家長代表組成的巡查隊伍,但究竟社署用什麼準則來決定隊伍的邀請名單?任期又是多久?巡查內容又如何?巡查過程怎樣進行?有沒有巡查報告?若發現私院違規,社署的具體跟進又如何?社署有沒有清晰的懲罰法則?

  3. 《實務守則》只能規範私院的硬件環境,如建築、消防、衛生、膳食和人手比例等條款,至於軟件環境,例如私院職員如何恪守保障舍友的尊嚴和私隱、如何保持友善的人際環境、如何滿足舍友心理和社交的需要,甚或出現職員對舍友作出不當行為時,《實務守則》內容並沒有提供實質指引和規範。如是者,當社署接獲軟件環境相關的投訴時,是根據什麼標準發出勸喻或警告?

  4. 究竟社署對私院有沒有實施呈報機制?《實務守則》第九章第9.6項「保存紀錄」中,只有「特別事故報告」一項,列明若院舍遇上特別事故,須在事件發生後三天內向牌照處報告。可惜,《實務守則》卻沒有訂明,若果私院漏報特別事故,或者刻意不報,會有什麼後果。其餘有關意外紀錄、死亡/遷離殘疾人士院舍紀錄和投訴紀錄等,《實務守則》只要求私院作紀錄,卻沒有要求私院將紀錄呈交社署。換言之,社署對私院的監管,容易變得名存實亡。

  5. 最後,社署若接獲家屬或外間對私院的投訴後,是如何跟進?究竟有沒有具體投訴處理程序?發牌制度生效以來,接獲多少宗有關私院的投訴?投訴屬於哪類性質?經調查後,投訴虛實情況的數字是多少?投訴個案屬實的話,社署如何按個案的嚴重性,對私院作出懲處?

「冰山一角」的恐懼

「康橋之家」事件雖然引發社署對私院作出第一次「釘牌」行動,大眾對事件的憂慮卻未放下,擔憂其餘68間私院,究竟還有多少間的質素惡劣程度如同康橋之家?究竟仍有多少私院舍友,此刻是處於人間煉獄式的生活當中?

社署將「康橋之家」停牌,並不代表事件告一段落。殘疾人士和家屬,以至社會大眾,無不要求社署必須即時推出新措施,加強對私院的監管,訂出明確罰則,對違規或不達標經營的私院,進行果斷的行動。

另外,社署亦必須訂出清晰的投訴機制和處理程序,一當發現舍友懷疑受到不人道對待時,必須儘速徹查,若查明事件屬實,社署必須即時介入處理,並主動將事件公布。

「康橋之家」事件揭示了經濟繁榮背後,香港有關當局人道精神之薄弱,和對維護人的尊嚴的冷漠。這種「冷漠」,究竟是否由於當局對解決整體殘疾人士住宿困局的無能感,因而產生的一種自我保護的態度嗎?但我依然相信良知的力量,希望良知喚醒當局,放下冷漠、鼓起勇氣,來面對問題,解決困難,改善現狀。

(黃敬歲,香港中文大學助理教授、註冊社工)

註:標題為編者所擬,作者原題為《「康橋之家」事件凸顯監管漏洞》

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