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羅鈞禧:哥倫比亞革命軍、古柯葉與華府的圓舞曲

10月2日,和平協議將交由哥倫比亞人民表決,有望終結這場持續52年,西半球最後的一場內戰。


2016年9月23日,哥倫比亞革命軍FARC的支持者在慶祝FARC與政府達成和平協議。
2016年9月23日,哥倫比亞革命軍FARC的支持者在慶祝FARC與政府達成和平協議。攝:Mario Tama/GETTY

9 月 26 日,哥倫比亞政府與左翼的革命武裝力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,簡稱 FARC)在聯合國秘書長和拉美各國領袖見證下,簽署歷史性和平協議。此前,雙方經歷四年漫長的談判,已於八月底正式停火。

10 月 2 日(本週日),和平協議亦將交由哥倫比亞人民表決,有望終結這場持續52年,西半球最後的一場內戰。

這世代的哥倫比亞人,一生都活在戰亂中,從未真正過上和平的生活。這次公投能否讓哥倫比亞走上康莊大道?許多人都在期盼。

自 1964 年 FARC 成立以來,其與哥倫比亞政府的衝突,已經造成超過 700 萬人流離失所,22 萬人以上死亡——其中八成是平民。而目前,FARC 還有約 7,000 名游擊隊員。 去年 9 月,哥倫比亞總統桑托斯(Juan Manuel Santos)和 FARC 領袖 Rodrigo Londoño Echeverri 在古巴歷史性會面,並盼望在 2016 年 3 月底前內簽署和平協議。隨著 3 月底的限期過去,很多人一度懷疑這次談判會以失敗告終。事實上,在過去 30 年,哥倫比亞政府和 FARC 曾經三次嘗試和談,但都未能達成共識。這一次,在古巴和挪威的居中斡旋下,雙方終於就一系列問題達成協議。

缺乏政治參與,導致 FARC 崛起

激進政治組織的冒起,往往是由於平民沒有辦法循民主體制發聲;FARC選擇革命路線,也正因為這個原因。

上世紀 50 年代中,當時哥倫比亞的兩大政黨自由黨(Partido Liberal)和保守黨(Partido Conservador),達成了一個名為「全國陣線」(Frente Nacional)的協議,來「公平」分配政治權力。根據協議,在1958年起的四屆總統任期,自由黨和保守黨將輪替執政;同時,三權(行政、立法、司法)裡的主要職位都將由兩黨平分。理論上,這建立了一種穩定機制,消除哥倫比亞選舉政治常帶來的政治動盪。

但問題是,自由黨和保守黨都由社會精英把持。兩黨所代表的,只是上流社會不同支派的利益。哥倫比亞的窮人──特別是農民──並不能在政治制度裡,找到為他們發聲的政黨。「全國陣線」變相排斥了所有其他小黨的政治參與,使得很多窮人從根本上反對整個政治制度,而當中不少人更選擇訴諸武力。

1959 年古巴革命成功,更啟發其他拉美國家民眾組織革命軍。光是在哥倫比亞,就有數個武裝革命運動發起——包括 FARC、ELN(Ejército de Liberación Nacional,民族解放軍),及 M-19(Movimiento 19 de Abril,4月19日運動)等。

這些不同的游擊隊代表不同背景的反對力量。例如,ELN 和 M-19 都是以城市為發源地的武裝組織;FARC 則是哥倫比亞共產黨的軍事組織,其也秉持著為人民奮鬥的理念,並相信革命運動可以起源於農村和農民。

FARC 在 1964 年的出現,源於中國共產革命。毛澤東思想除了對中國影響深遠,在外國亦不乏追隨者。中國之外信奉毛澤東思想的組織通常自稱為「毛派」或「毛主義者」(Maoist)。世上僅存的毛派武裝組織並不多,FARC 可算是其中最有象徵性的一個。

販毒集團與 FARC 的恩怨競合

哥倫比亞是世上最主要的毒品出口國之一,亦是最大的可卡因(coccaine 古柯鹼)出口國。今天,哥倫比亞有七成種植古柯葉的地區,都在 FARC 的控制範圍裡。

不過,FARC 起初只是一個希望奪取政權、推行社會主義制度、消除社會不平等的革命組織,並不涉及販毒活動。

70 年代末,種植古柯葉(coca leaves,製造可卡因的原材料)的產業才開始在哥倫比亞急速冒起。起初,FARC 和毒販之間的關係是很微妙的:FARC會為毒販和種植古柯葉的農民提供軍事保護,以收取販毒「稅」,其實也就是保護費。

這一年大熱的 Netflix 電視劇 Narcos,描述了哥倫比亞最惡名昭彰的麥德林販毒集團(Medellín Cartel)和當時世上最大的毒梟 Pablo Escobar。FARC 和麥德林集團開始時是互取所需,但麥德林集團漸漸覺得,與其不斷向 FARC 交「保護費」,倒不如建立自己的準軍事部隊(paramilitary),順便把 FARC 一并鏟除。

這些右翼準軍事部隊、FARC、與政府軍隊,慢慢形成哥倫比亞的三方軍事勢力。由於毒販財力雄厚,能配置最好的武器,到了 80 年代末,FARC 很大部份的地盤,已經落入毒梟的準軍事部隊手裡。

從反毒到反恐,美國介入與 FARC 的起落

美國在 90 年代起參與打擊哥倫比亞的販毒活動,瓦解了麥德林集團等販毒集團,卻意外為 FARC 提供了喘息空間。其中,美國推動的「哥倫比亞計劃」(Plan Colombia)提供了超過 75 億美元援助給哥國打擊販毒活動。意料之外的結果是:很多古柯葉、大麻和罌粟的種植活動,都因此搬到了 FARC 控制的地區,使得 FARC 有機會參與到販毒產業鏈。

有了財政資源以後,FARC 的規模迅速壯大,也逐漸變成了世上其中一個最有錢的游擊隊,成員數目由 1986 年的 3,600 人上升到 1995 年的 7,000 人;到了 2000 年,人數更至一度多達 20,000 人。與此同時,ELN 的人數亦從 1980 年代中期的 800 人,增至 2000 年的 5,000 人。在冷戰結束后,拉美其他國家的共產革命運動已經幾乎完全消失,但 90 年代哥倫比亞的游擊隊活動反而更趨活躍,原因正在這裡。

2001 年,美國發生的 9/11 襲擊,突然促使美國致力在全球打擊恐怖活動。隨着哥倫比亞政府與 FARC 的談判在 2002 年破裂,時任總統 Andrés Pastrana Arango 公開譴責游擊隊為「恐怖分子」。同年,美國亦正式容許「哥倫比亞計劃」的援助,除用來打擊毒販活動,亦能用於打擊游擊隊。

在這個背景下,父親被 FARC 暗殺的烏力貝(Alvaro Uribe),在 2002-10 年上台擔任總統,對 FARC 採取鐵腕鎮壓手段,甚至不惜寧濫莫縱,打擊所有涉嫌與 FARC 有關的人。烏力貝大為削弱了 FARC 勢力,也搶回很多土地,但 FARC 畢竟是一支游擊隊,要完全殲滅始終非常困難。

FARC 轉型為政黨,進入政治體制

經過半個世紀的革命,FARC 也深知單憑武裝力量,不能奪取政權;更何況,哥倫比亞軍隊和警察擁有越來越多的資源,也變得越來越專業。說到底,FARC 本來想得到的,只是參與政治的機會,去推行它們相信的社會主義。

FARC 曾在 1985 年組職「愛國同盟」政黨(Unión Patriótica,簡稱 UP),嘗試從體制裡進行變革。但當時麥德林集團殺害了超過 3,000 名愛國同盟的領袖,包括市長、議員、總統候選人等,基本上消滅了整個愛國同盟,也使得 FARC 轉型為合法政黨的願望落空。

另一邊廂,M-19 游擊隊早在 1990 年便放棄了武裝鬥爭,轉而參與文人政治。其中一個主要領袖 Gustavo Petro,曾促成 M-19 與政府的和平談判,協助 M-19 解除武裝,及使政府特赦 M-19 成員。Petro 曾參與 2010 年的總統選舉,雖然落敗了,但翌年就當選首都波哥大(Bogotá)市長,而這職位的政治地位,在哥倫比亞僅次於總統一職。

根據和平協議,FARC 能在 2018 年後組黨,參加哥倫比亞國會及總統選舉;而屆時,它們將被保證在上下議會各擁有 5 個議席。M-19 的經驗亦正好給予 FARC 一個榜樣,使它能夠相信這次 FARC 確實能轉型為一個合法政黨,甚至有一天能循民主途徑執政。

轉型正義爭議,與公投態度的城鄉對比

和平協議除了確保 FARC 能夠融入主流政治,亦會幫助游擊隊成員重新融入社會。FARC 成員將在 180 天內向聯合國觀察員繳械,而哥倫比亞政府亦承諾,將會大力發展貧困農村地方,以減少城鄉差異。

不過,過去內戰遺留的「轉型正義」(transitional justice)問題始終棘手,亦是雙方談判時的最大障礙。所謂轉型正義,包括如何就各項內戰罪行,審訊、懲罰戰犯,並賠償予受害者。

在協議下,除了違反人道、種族滅絕和戰爭犯罪等之外,其他叛軍可獲特赦或輕判:FARC 成員只要承認罪行,最多只會叛八年的「有限度活動」令,但就不用坐監。總統桑托斯亦委託其母校哈佛大學甘迺迪政府學院,協助落實轉型正義計劃,希望在 2021 年前賠償超過 700 萬受害者──這將是世界上最大規模的賠償計劃。

但 FARC 多年來的綁架、勒索、謀殺等,使不少哥倫比亞家庭都是受害者。因此,桑托斯在國內也面臨很多批評,指他對 FARC 過份軟弱,認為特赦或輕判 FARC 成員在情感上令人難以接受。前總統烏力貝也公開唱反調,指這個所謂的轉型正義協議,只會鼓吹更多的暴力。也有一些人擔心,FARC 成為合法政黨,可能會把哥倫比亞變成另一個古巴或委內瑞拉。

為了得到國民授權,桑托斯才決定將和平協議交由全民表決,讓哥倫比亞人決定是否接受和約。

根據最新民調,「支持」陣營現以約六成支持度領先;但支持者一般都來自城市。相反,很多住在鄉郊地區的人,長年飽受 FARC 的煎熬,認為 FARC 是不能信任的恐怖份子。就如英國脫歐公投一樣,這種城鄉差距有可能影響民調的可信性。雖然國際社會也一致支持協議,但最終公投結果仍存在變數。

在絕望的年代,給和平一個盼望

說這次公投是讓哥倫比亞走上康莊大道的契機,絕不為過。而和約對拉美以至全世界來說,意義都十分重大。

不到 20 年前,很多人都認為哥倫比亞會成為另一個失敗國家(failed state)。在 90 年代,哥倫比亞是全球謀殺率最高的國家,而麥德林(Medellín,即麥德林集團的發源地)亦是全球謀殺率最高的城市。但今天,哥倫比亞的治安已經大為改善,而她更成為拉美其中一個最穩定的經濟體。當哥倫比亞的鄰國巴西和委內瑞拉,過去幾年的經濟都陷入嚴重衰退,哥倫比亞仍然保持每年 3-4% 的經濟增長率。

這幾年,有不少國際品牌進駐哥倫比亞,就連香港也開始有旅行團前往哥倫比亞。哥倫比亞的國家計劃部報告就估計,與 FARC 簽定和約可以進一步增加投資者信心,使外國直接投資上升三倍,及把經濟增長進一步提高到約 6%。

當全世界滿佈恐怖主義陰霾,難免使人覺得世局紛亂。不過除了「敘利亞戰爭」、「法國恐襲」等,還是有一些能使人憧憬世界和平的事。這場半世紀戰爭的終結,不單對哥倫比亞意義重大,對世界和平也有重要示範作用。對行將卸任的美國總統奧巴馬來說,能真正結束一場戰爭,亦是一次難得的外交勝利。

這世代的哥倫比亞人,一生都未真正過上和平的生活。哥倫比亞能否放下歷史包袱,走上康莊發展大道,明天就有分曉了。

延伸閱讀: Mark Peceny and Michael Durnan, “The FARC's Best Friend: U.S. Antidrug Policies and the Deepening of Colombia's Civil War in the 1990s”, Latin American Politics and Society, Vol. 48, No. 2 (Summer, 2006), pp. 95-116

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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