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馮嘉誠:杜特地反美親中?零和想像下的誤判

杜特地的「反美」言論,反映的或許不是菲律賓希望疏遠美國靠攏中國,而是……


2016年9月13日,菲律賓總統杜特地向軍隊敬禮。
2016年9月13日,菲律賓總統杜特地向軍隊敬禮。攝:Bullit Marquez/AP

菲律賓新總統杜特地(Rodrigo Duterte,杜特蒂)上任還不足一百天,但世人卻不會對這位領導人口無遮攔的形象感到陌生。至今為止,被他「失言」冒犯的外國政要名單,在極短時間內已以幾何級數增長。杜特地曾在就職總統前承諾注意言辭,以尊重其國家元首的身份。不過,事隔三月,他這股口無遮攔的作風反而似有變本加厲之勢,不但接二連三以粗鄙字句指責美國外交人員,日前甚至用「婊子養的」(Son of a whore)稱呼美國總統奧巴馬(歐巴馬),更要求美國駐菲南部隊撤出。

美菲同盟自冷戰時代開始,一直是美國在東南亞的主要戰略資產。近年南海局勢白熱化,更突顯菲律賓的地理優勢──方便華府高舉「自由航行」旗幟介入這場領土爭端。根據皮尤研究中心(Pew Research Centre)去年刊登的全球民調報告顯示,在40個受訪國家之中,菲律賓人對美國的友好感兩年來都保持在92%,對奧巴馬處理全球事務更亦以96%的高支持率排名榜首,十分符合外界對菲律賓親美的印象。

杜特地的「反美」言論由來

然而杜特地甫登總統之職,無論幕僚如何努力「翻譯」其言辭,他的言行舉止總是隠含著一種對美國深深的憤恨,令人質疑這一切到底只是領導人之間的意氣之爭,還是意味著馬拉坎南宮矢志改弦易轍,撇掉這美國個世界一哥。菲律賓德拉薩大學(De la Salle University)政治學助理教授 Richard Heydarian 最近就在評論文章上描述,美菲關係已步入一個「新常態」(new normal),意思是美國不能在杜特地治下享有過去的戰略待遇及外交支持。

杜特地的「反美」言論並非無中生有。他年幼時曾經接受菲律賓共產黨的毛左理論影響,反美反帝思想仍然充斥於他的言論之中。他同情菲南摩洛族穆斯林人爭取「一國兩制」的心態,亦同時憎恨美國在殖民地年代「清洗太平地」,在棉蘭老島大肆殺害「異教徒」摩洛族的鐵腕手段。

另外,杜特地視掃除國內毒販為菲國國內治安問題,如何處理罪犯乃內政問題,故此不能容忍美國、聯合國對菲國內政的「法外處決」(extrajudicial killings)指手畫腳。在杜特地眼中,西方國家在人權議題上亦屢屢犯錯,他們指責別國人權只不過是「五十步笑百步」,是帝國主義的劣根性在作祟。

雖然杜特地的「反美」言論某程度上與他的個人因素有關,但正正是這種毫不計算的直率強人形象和反毒政策,為他在菲律賓民間爭取到主流認同。

儘管「毒品戰爭」換來腥風血雨,但菲國民調機構 Pulse Asia 上月公布的調查數據,顯示杜特地在七月的支持率高達91%,比另一極高人氣的阿基諾三世(Bengino Aquino III,阿奎諾三世)高峰期還要受歡迎。杜特地的反毒行動於七月開始,至少過百名毒販當時橫屍街頭,Pulse Asia 的數字可理解成民眾支持杜特地借助高壓手段,解決纏繞菲國日久的罪案問題。

杜特地挾高民望展開「毒品戰爭」的成績(透過犧牲人權及法律程序消滅罪案),把美國總統置於政策的對立面(透過強調人權否定政策成效),可能會根本影響不少菲國民眾傳統以來對美國的友好觀感。

靠攏中國?

外界因此關注杜特地「反美」會否換來菲律賓在外交上更加靠攏中國,情願透過對中國有利的雙邊會談處理南海主權爭議,甚至有朝一日願意與中國妥協,放棄堅持南海仲裁結果。八月中旬,菲律賓前總統拉莫斯(Fidel Ramos)以特使身份到港與中國「老朋友」會面,為中菲雙邊會談開路。在老撾(Laos,寮國)東盟峰會(東協峰會)之後,杜特地更宣布菲國海軍只會在領海範圍內巡戈,拒絕聯同其他國家在爭議海域進行聯合巡邏。同一時間,菲律賓政府表示有意購入更多中國或俄國製造的軍備,原因是它們「夠便宜」、「透明」,以及「不受任何附帶條件束縛」,遠較美軍提供的 F-16 戰機合適國家需要。

這些政策的轉變很容易讓人產生誤解,以為杜特地單方面向中國發出友好信息,顯示他不願挑釁中國,亦不願借助仲裁結果對中國進行法律約束;相反,與美國這個傳統盟友,則似愈來愈貌合神離。

中菲美關係不是零和遊戲

不過,以這種「此消彼長」的二分法(即中菲友好等於美菲關係冷卻)理解杜特地的外交政策並不合理。畢竟中菲關係和美菲關係覆蓋的範圍並不完全重疊,前者既可透過和平外交調和衝突,但美菲同盟根基亦不一定因而被削弱。

就例如菲律賓前總統阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo,亞羅育)在任時期,中菲關係大幅升溫(阿羅約曾形容關係猶如「進入黃金時期」),於2001至2010年內一共簽署了65份雙邊協定,中菲經貿總額急速上升,與1990年代對中國的強硬政策相比完全是改弦易轍。不過,這段時間美菲關係並沒有減退,兩國因為反恐戰爭開拓了更多國家安全合作領域,白宮亦把菲律賓看成打擊東南亞恐怖主義的主要平台(註一)

餘此類推,中菲關係和美菲關係不應被理解成一場零和遊戲。杜特地縱然在南海問題上選擇與中國對話,但這不代表菲律賓將要完全放棄美菲同盟:

首先,杜特地一直沒有按照北京意願,拒絕承認南海仲裁結果的合法性,而且他對中國態度仍是「對話或開戰」(Talk or Fight)之間的選擇,更多次強調不會放棄領土完整(包括爭議所在的黃岩島),暗示不容中國在爭議海域「為所欲為」。何況菲國國內反華的聲音肯定較反美的來得更響更亮,目前不見得杜特地有需要拿其民望沽注一擲。

其次,杜特地一直都是針對美國「干涉內政」的言論,對美菲同盟的本質著墨有限,亦未有挑戰《菲美防衛合作協議》(Enhanced Defence Cooperation Agreement,EDCA )的法律效力。EDCA 是美菲兩國於2014年簽署的合作框架,准許美軍於五個軍事基地輪流駐守,兩國更可共享這些基地的資源。杜特地雖然要求駐菲美國必須遵從菲律賓軍方作出的指引,但也多次明言願意信守協議內容

第三,菲國其他外交官員每次在杜特地「失言」後,致力為爭議降溫,更多次明言美菲傳統關係不會受損。假若這些官員的言論有違杜特地立場,本應在極短時間內被推翻,但事實並非如此,似乎無法排除杜特地的「反美」言論只是單純個人觀點的可能。

菲律賓的外交政策一向由三大支柱組成:一、保持及提升國家安全;二、推廣及維持經濟安全;三、保障海外菲人權益及福利。只要傳統美菲同盟能滿足上述要求,而且美國下任總統願意承襲奧巴馬「亞太再平衡」戰略方針,美菲關係就不會出現質變。唯一可能變數是,美國共和黨總統候選人杜林普(川普)在競選活動中提倡「美國第一」政策,隨時會變成「淡出亞洲」宣言,屆時美國和其傳統盟友包括菲律賓的合作勢掀波折。

人權主權優次與後殖民外交政策

杜特地的「反美」言論,揭示的是發展中國家和歐美國家的根本分歧:人權/主權的優次問題,以及「後殖民地主義」的外交政策。

人權/主權的衝突一直是國際關係的大題目,用十分籠統的方法歸納,便是亞洲發展中國家傾向主張「主權不可侵犯」,與歐美國家強調「人權凌駕主權」的想法互相排斥。菲國警察總長羅薩(Ronald Dela Rosa)在近日訪問時便表示,只有當菲律賓不再受毒品困擾,處決毒販的行動才會正式結束。在菲國政府的眼中,毒品問題已滲入整個管治體系,治亂世唯有用重典,而且政府針對的毒販都是國民,因此整場「毒品戰爭」都是國內事務,沒有外國插手的空間。

這種心態在其他東南亞國家亦略見一二。同樣飽受走私毒品所累的印尼,去年堅持處決外國毒販「殺一儆百」,觸發與澳洲、巴西、荷蘭等國的外交風波,該國緝毒局局長甚至有意參考杜特地的反毒政策。

如果這個風潮不斷擴散至其他東南亞國家,美國基於戰略利益,又應如何應對?假若歐美國家保持一貫作風,單純從西方視角把「人權凌駕主權」的論述強加於其他發展中國家身上,欠缺打擊跨國販毒的政策輔助,最終只會換來前殖民地的民粹反彈。

菲律賓對中國表現得較為寬容(至少習近平沒有被罵),其中一個原因,便是中國透過不設條件的貸款及買賣形式彰顯「不干涉內政」原則,吸引了包括菲律賓在內的其他發展中國家,尋求中國在基建或開發上提供援助,避過歐美國家或國際組織的嚴苛要求(如開放市場、改善人權等)。

華府應該接受,菲律賓以及其他亞洲盟友畢竟已經擺脫一百年前的殖民地身份,一個符合獨立國家的形象和行為是維持關係的癥結所在。美國若果想試探杜特地的底蘊、解決分歧,便更應向馬拉坎南宮清楚表現出一種相互對等的國與國關係,擺脫一種「向小弟弟說教」的印象,看杜特地這位「搖滾巨星總統」如何回應。

(馮嘉誠,日本早稻田大學亞洲太平洋研究所博士生)

註一:在菲南一帶活躍的極端主義組織「阿布沙耶夫」(Abu Sayyaf Group)被指與阿爾蓋達(al-Qaeda)結盟

菲律賓 杜特地

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