誰選立法會? 評論 今評

黃偉豪:政府拒梁天琦參選的三大後患

長期以來有助香港達至善治的制度也非在一日之內建成,卻可以在很短的時間內被破壞,進而帶來一連串無窮後患。


2016年8月2日,本土民主前線梁天琦被選管會取消參選資格。
2016年8月2日,本土民主前線梁天琦被選管會取消參選資格。攝:吳煒豪/端傳媒

香港的當權者決定拒絕帶有「港獨」色彩的候選人梁天琦參選立法會,可能有自己私下的盤算和策略考慮。可是,從管治制度和政治發展的角度出發,香港卻要為此決定付出沉重和深遠的代價。這些無窮的後患,包括了選舉的非制度化、公務員的政治化,和本土政治運動的激進化。

這次決定破壞了香港的制度基建(institutional infrastructure),包括了法治、廉潔及有效率的公務員隊伍。制度基建是建立善治(good governance) 和帶來政治穩定的重要元素,一旦被破壞,難以在短時間內修復,香港亦因此將步向一個日益惡劣的政治環境,慢慢進入一個不能被有效管治(ungovernable)的困局。

選舉非制度化

制度必須凌駕人治。當一個制度可以不按規則、不依據事實和證據,只需要一個人便可隨意作出重要決定,在學理上,這其實不是一個制度,而是人治。這也是香港選舉今次甚至今後走向非制度化的問題所在——憑一個選舉主任的個人觀感,以及只諮詢由特首委任、在很多事件均抱有鮮明政治立場的律政司的意見,缺乏客觀的準則,僅基於候選人的言論和思想來判斷他是否支持《基本法》,無異於人治的政治審查,是政治考慮凌駕客觀的制度。

在今次事件上,官員取代了法庭的角色,更沒有在制度內設立即時和有效的上訴和覆核機制,便可剝奪市民的參選權和選民的選擇權利。若此先例一開,難保他日不可以透過同等方式,換上另一個原因,來剝奪社會上任何人的其他政治和法律權利。面對一個失效的選舉制度,單靠司法覆核亦非完美的補救方法,因為它既昂貴也需時。而且,等到數年後,即使選舉主任的決定被法院判決為無效和違法,是否可以重選?原初選出的立法會所通過的所有法案,又是否被同時視為無效而被推翻?也是未知之數。

制度的優勝之處,是有客觀的程序和法理可依,也有適當的制約和平衡(checks and balances),以確保一切在制度內的行為均是合理、有效和公正的,防止濫權和以權謀私。因此,一個合理的選舉制度的最基本功能,是必須能夠規範當權者,以防止他操控選舉,用選舉作為排斥政敵和鞏固自己政權的工具。

熟悉中國政治的人,都會知道中國並不介意用公開投票的方式來選舉政治人物,只要他們可以一早肯定自己的候選人必定勝出。在中國,選舉並非真正用來反映民意,和給予人民選擇自己的政治領袖的機會,而是合理化政權的管治工具,為封閉的政治制度加添一點認受性,順便亦可改善一下國際形象。香港選舉由原先客觀及相對獨立於現有政府的制度,慢慢被滲入有「中國特色」的選舉風格,是一件極壞的事,勢將令原有制度倒退和崩潰。

公務員進一步政治化

事件中,也有一些關鍵的細節十分使人擔心,其中之一就是公務員進一步政治化的問題。自2002年起,前特首董建華推行「高官問責制」,從此以後,所有負責制定政策的最高職位,包括了司長和各政策局局長,便由政治委任的官員,而再非由公務員出任。自此,社會對公務員政治化的擔心不斷增加,憂慮公務員面對問責高官的壓力下,不再保持政治中立,傾向維護當權者的利益。

選舉主任其實是屬於政務官(又簡稱AO)職系(grade)的公務員。政務官並非一般的公務員,是公務員當中地位及權力最高的職系,可謂公務員隊伍中的天之驕子,亦是社會精英。政務官在政府中一向擔當着決策和管治者的角色,即使現在實行了政治委任的高官問責制,他們仍然壟斷了政策局及各行政部門的高位。

然而,即使政務官在政府內位高權重,但廢除「港獨」人士參選資格的決定事關重大,也非常政治性,應有政治問責的官員參與其中,絕不可能只由一個理應政治中立的選舉主任決定,問責官員則躲在背後。政務官貴為政府的管治階層,也受公務員制度的保障,當連他們也要向政治壓力低頭和折腰,來單獨負上這個不受歡迎決定的一切政治責任,可見公務員被政治化的問題,比很多人的估計還要嚴重得多。公務員系統,作為一個曾被視為「香港良心」的制度,它的進一步政治化,也減弱了對當權者任意妄為的制約。

加速本土運動意識形態激進化

當香港的本土派政治運動,被政府以違反《基本法》這極之嚴重的理由,拒諸於立法會選舉的門外時,已充分表明它不為制度化政治(institutional politics)所容,只餘下透過非制度化政治(non-institutional politics)的抗爭來實踐其理念這條路。

由於本土政治和港獨思潮的急劇冒起,有其社會的背景和因素,它絕對不會在沒有政策修改及中國減低對香港的干預下,被逆轉過來。既然本土主義不為現有政治制度所容,顛覆及推翻現有的政治制度,必然成為本土政治,特別是「港獨」思想繼續發展的大方向。周五(8月5日)晚香港民族黨在添馬公園的集會中,提及「滲透政府」等計劃。即使他們加入主流和建制,其實也是一種破壞和顛覆的安排,為將來的「革命」而部署,構思和共產黨的地下黨員制度十分相似。政府現時所採取的高壓和取締策略,亦只會加速這個運動在意識形態上變得更極端、更激進的趨勢。

一個有效政治制度的重要功能,包括了可以成功地用非暴力的方式,化解社會上的衝突和矛盾。很明顯,拒絕不同政見的人士,包括了「港獨」人士進入議會的做法,是政府自我局限及削弱現行政治制度功能的不智行為。這無形中合理化「港獨」用非法和激進的手段來發展的路線,也同時降低現有政府以及整個政制在「港獨」的支持者,特別是年輕人眼中的認受性,造成「造反有理」的情況。

只有封殺和打壓,而沒有安撫和吸納的做法,也只會使關於「港獨」的思想和訴求,不可能透過現有的制度,經過更多的公眾討論和理性分析後,被化解或溫和化。更可怕的是,新興的政治力量,部分可能會被利用,在選舉前製造一些衝突事件,影響市民的投票取向,甚至提供政府機會和理據,提出早一步為《基本法》23條立法,為香港帶來更多的政治紛爭和社會分化。無論如何,港獨和泛民兩者,似乎已成為了兩條獨立、不同,和互相競爭的香港政治發展道路。

羅馬並非在一日內建成,但可在一日之內被輕易徹底摧毀。同樣道理,長期以來有助香港達至善治的制度也非在一日之內建成,卻可以在很短的時間內被破壞,進而帶來如上所述的一連串無窮後患。

(黃偉豪,中文大學公共政策研究中心副主任)

立法會 香港

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