跟瑞士專家聊聊:公投是不是「多數人暴政」?

奧爾教授認為,所謂「51%對49%」加劇社會分化,只因公投次數太少。


歐盟和英國旗幟。
歐盟和英國旗幟。攝:Jon Nazca/REUTERS

英國脱歐公投結果出人意料,51.9%要求脱歐者戰勝了48.1%留歐派,雙方對立強烈。更戲劇性的是,兩百多萬人反悔,聯名要求重新再投。除了對脱歐局勢的關注,外界也開始議論:公投,這樣的直接民主形式,將51%人的意志強加於49%,算不算「多數人暴政」?公投,未來能不能成為決定大事件的最好辦法?

瑞士是全世界的公投「冠軍」,每年要舉行四、五次。任何眾參兩院通過的提案,異議者百日內湊齊五萬個簽名,就可付諸全民公投。集齊十萬個簽名,就有機會通過公投修改憲法。今年,瑞士公投否決2500瑞士法郎(約合兩萬港幣)的無條件基本收入,世人譁然。

曾經擔任瑞士蘇黎世大學法學教授的安德魯斯. 奧爾,現任Umbricht Attoneys律師事務所顧問,是瑞士乃至歐洲知名專家,擅長民主進程、聯邦制、憲法裁決等領域。近年來,也擔任蒙古及越南政府在民主轉型中的顧問。

訪談中,奧爾一直強調公投形式的必要與程序正義,而公投結果無所謂「好或壞」。當我問及 「整體利益」,奧爾則挑戰這個概念,在他看來,民主投票中亦無所謂「整體」,從來是不同個體對自身利益的選擇,而「少數服從多數」則是保證這一形式持續的原則。

瑞士蘇黎世大學法學教授安德魯斯. 奧爾。
瑞士蘇黎世大學法學教授安德魯斯·奧爾。攝:周軼君/端傳媒

問:瑞士是全世界公投經驗最豐富的國家,為什麼瑞士從一開始就確定了公投為主要的民主形式?

答:瑞士大概從1813-1819年逐漸建立了不同的州(canton),公投形式,先是從各個州開始,逐漸上升到聯邦層面。我想說的是,這決不是什麼「歷史的選擇」,自然的結果,期間經過了非常困難的鬥爭。 不同州之間就怎樣訂立憲法,包括確認公投形式,進行鬥爭,甚至內戰(注:天主教徒與新教徒之間),才逐漸才確認了瑞士今天的民主 形式。那些要求民主的人必須去爭取,權利並不是天上掉下來的。

問:現在回過頭看,公投仍然是最好的選擇嗎?

答:

民主是單行道,回不了頭。我們現在走到了公投決定大部分事務這一步,就不可能再倒退。

假設我們今天說不再公投了,那麼這件事情也必須通過公投來決定——要求人民自己交出權利,幾乎是不可能的,所以回不了頭。

民主是關於做決定,而人民決定他們要什麼權利或者放棄什麼權利。今天,我們發現民主是對抗很多問題的最好途徑,如腐敗,如官僚,又如黑幫組織。這正是為什麼許多國家向瑞士學習民主經驗。

問:有一種說法,公投這種形式只適合「小國寡民」,而且是相對富裕、公民素質比較高的地方?

答:不,絕對不是這樣的。瑞士在19世紀決定公投的時候,根本不富裕,當時瑞士人不過是山裏的部落,根本談不上什麼公民素質。在我看來,民主跟發展階段也沒什麼關係。要說瑞士「寡民」,當時也許是的,但這也不是必須的,看看美國加利福尼亞州,那裏人口達到3880萬,照樣經常舉行公投。(注:今年11月加州將舉行18項公投,內容林林總總,從削減處方藥到廢除死刑、香菸税、娛樂用大麻合法化等等。)如果能夠有效組織,我看不出為什麼民主選舉、公投這些形式不能適用於人口眾多的地方。

問:可是,英國公投離開歐盟,這個結果已經對經濟造成損害。考慮到脱歐帶來的不確定性,金融信譽評級公司穆迪將英國信用評級降為「負面」。而投票結果出來之後,不少英國人後悔,要求重新再投。這些是否說明人民有時候並不清楚自己要什麼?

答:不,人民有權決定自己要什麼,他們非常清楚自己要什麼。政府需要指引,而人民其實是不需要的。

人民說「是」或者「否」,完全按照自己的喜好——不管是睿智的,或者愚蠢的選擇。

人民當然也有權後悔——英國政府否決不準再次公投是另一回事——在瑞士,我們也經常就同一議題,反覆投票,要不是這樣,瑞士女性到現在都不能投票呢。從1912年到 1971年,瑞士三次公投才最終決定婦女有投票權,前兩次都遭到否定,最後一次支持女性投票權的終於佔了大多數。

民主並不一定高效。民主是花時間的,花錢的,甚至不容易獲得政府的支持。但最終它體現了人民要什麼。沒有更好的辦法。瑞士的許多公投結果,恐怕都不是政府想看到的。英國這次脱歐公投結果,也不是卡梅倫政府樂見的。

問:那你是不是說,當大多數人通過公投,選擇了一個最終損害大家利益的事情,那也是民主應該有的?

答:誰決定哪個結果對人民有利或者不利呢?人民自己,而不是政府。也不是精英知識分子。即便最後精英知識分子認為公投結果傷害了經濟,那也只能接受。

民眾拿着一件「我愛歐盟」的示威道具。
民眾拿着一件「我愛歐盟」的示威道具。攝 : Jon Nazca/REUTERS

問:當我們說「人民」,但「人民」不是一致意見的。為什麼51%的人可以決定49%的人要什麼?知識分子與販夫走卒一人一票,但公投出來的結果,未必有利整體社會,怎麼辦?

答:「少數服從多數」是民主的關鍵。你總要找出一種方式,來決定誰輸誰贏。當然,在一些國家,這個「多數」,需要合乎某種準繩,比如投票率必須超過50%,而其中有效投票又須合乎一定要求——但實際上,這些都是民主的「兒童病」。一些地方公投經驗不足,實行之初,做出這些規定都是把選民看成小孩子。實際上不需要這些規定。如果大多數人不出來投票,導致投票率低,那也是他們的選擇。

問:如果最終結果是51%對49%,人們常常認為這體現了「社會嚴重分化」,通過公投表達這種意見,甚至可能加劇這種分化?

答:就某一個議題公投,會得出社會上截然相反的聲音。但如果經常公投,就會發現,持不同聲音的不總是同一批人。不同意A議題的人,可能擁護B議題,就C議題公投,相互競爭的陣營又是兩批人。

所謂「分化」總是存在的,但分化的人群不是固定的,這只有經常公投才會發現。如果你綜合多場公投結果,看到的社會並不是「分化的」,而是充分表達意見的。「51%對49%」並不可怕。

問:卡扎菲就認為「51%戰勝49%」不公正,不是真正的民主,從而發明了利比亞特色的「直接民主」……

答:卡扎菲所做跟民主沒有關係。他是假裝使用「民主」的概念,實際上最終都是他決定。沒有法律約束的民主是假的,民主不光是投票。

問:公投會被操縱嗎?

答:當然有這個可能。這次卡梅倫希望打擊黨內敵人發起了公投,但公投過程是透明的,程序是公正的,不能說「被操縱」。問題是,在這個時間點上,英國人的情緒被激發出來,他們的不滿在公投中爆發出來。

問:在瑞士歷史上,有沒有哪次公投結果,經過時間檢驗之後,發現大多數人做出了錯誤的決定?

答:有利或者不利,取決於你持左派或者右派觀點,又取決於從哪一個時間點看。從今天很難去判斷19世紀的某一次公投,某一個決定是好是壞。

問:人民會做出愚蠢的決定嗎,比如戰爭?

答:這種情況發生過。巴爾幹半島戰爭時,克羅地亞的公投,雖然不是直接決定開戰,也是通過公投走向獨立,成了戰爭的導火索。 (注:1990-1992年包括克羅地亞在內、原南斯拉夫成員國紛紛通過公投,走向獨立,最終戰爭爆發。)可問題是,如果只是由議會或者政府決定,難道一定比大眾更英明嗎?人民的決定沒有所謂對錯,那是他們的權利。

問:那麼,誰有公投的權利呢?現在世界上越來越多要求獨立或者分離的聲音,比如蘇格蘭舉行了是否離開英國的公投,西班牙也有加泰羅尼亞要求獨立等等。這些獨立要求都可以通過公投實現嗎?

答:這是一個非常困難的問題。實際上,公投不能夠隨隨便便組織,應該根據當地法律規定來籌劃。比如,瑞士憲法規定,集滿一定數量的簽名就可以要求公投。投票之前必須進行充分諮詢,用來投票的問題必須正確,不得誤導。

問:您說的法律指國際間法律,還是當地法律?

答:當地法律。所在國家的法律。

問:這麼說的話,實際上一些要求獨立或者分離的運動是沒有機會合法公投的?

答:是的,必須先爭取修改當地法律,之後才能酌情組織公投。

問:最後一個問題,當然,民主轉型也可以是今後我們再聊的話題——蒙古與越南政府在考慮民主化的進程中,最大的困難是什麼?

答:蒙古自認跟瑞士非常相似,夾在強悍的大國中間,所以非常有興趣向瑞士學習。大約三年前,越南政府組織國際專家,包括我,澳大利亞美國學者等等,進行非常熱烈的討論。這些希望實現民主轉型的政權,都想獲得多一定合法性,但又不想失去控制。