跟瑞士專家聊聊：公投是不是「多數人暴政」？

英國脱歐公投結果出人意料，51.9%要求脱歐者戰勝了48.1%留歐派，雙方對立強烈。更戲劇性的是，兩百多萬人反悔，聯名要求重新再投。除了對脱歐局勢的關注，外界也開始議論：公投，這樣的直接民主形式，將51%人的意志強加於49%，算不算「多數人暴政」？公投，未來能不能成為決定大事件的最好辦法？

瑞士是全世界的公投「冠軍」，每年要舉行四、五次。任何眾參兩院通過的提案，異議者百日內湊齊五萬個簽名，就可付諸全民公投。集齊十萬個簽名，就有機會通過公投修改憲法。今年，瑞士公投否決2500瑞士法郎（約合兩萬港幣）的無條件基本收入，世人譁然。

曾經擔任瑞士蘇黎世大學法學教授的安德魯斯. 奧爾，現任Umbricht Attoneys律師事務所顧問，是瑞士乃至歐洲知名專家，擅長民主進程、聯邦制、憲法裁決等領域。近年來，也擔任蒙古及越南政府在民主轉型中的顧問。

訪談中，奧爾一直強調公投形式的必要與程序正義，而公投結果無所謂「好或壞」。當我問及
「整體利益」，奧爾則挑戰這個概念，在他看來，民主投票中亦無所謂「整體」，從來是不同個體對自身利益的選擇，而「少數服從多數」則是保證這一形式持續的原則。

問：瑞士是全世界公投經驗最豐富的國家，為什麼瑞士從一開始就確定了公投為主要的民主形式？

答：瑞士大概從1813－1819年逐漸建立了不同的州（canton），公投形式，先是從各個州開始，逐漸上升到聯邦層面。我想說的是，這決不是什麼「歷史的選擇」，自然的結果，期間經過了非常困難的鬥爭。 不同州之間就怎樣訂立憲法，包括確認公投形式，進行鬥爭，甚至內戰（注：天主教徒與新教徒之間），才逐漸才確認了瑞士今天的民主 形式。那些要求民主的人必須去爭取，權利並不是天上掉下來的。

問：現在回過頭看，公投仍然是最好的選擇嗎？

答：

民主是單行道，回不了頭。我們現在走到了公投決定大部分事務這一步，就不可能再倒退。

假設我們今天說不再公投了，那麼這件事情也必須通過公投來決定——要求人民自己交出權利，幾乎是不可能的，所以回不了頭。

民主是關於做決定，而人民決定他們要什麼權利或者放棄什麼權利。今天，我們發現民主是對抗很多問題的最好途徑，如腐敗，如官僚，又如黑幫組織。這正是為什麼許多國家向瑞士學習民主經驗。

問：有一種說法，公投這種形式只適合「小國寡民」，而且是相對富裕、公民素質比較高的地方？

答：不，絕對不是這樣的。瑞士在19世紀決定公投的時候，根本不富裕，當時瑞士人不過是山裏的部落，根本談不上什麼公民素質。在我看來，民主跟發展階段也沒什麼關係。要說瑞士「寡民」，當時也許是的，但這也不是必須的，看看美國加利福尼亞州，那裏人口達到3880萬，照樣經常舉行公投。（注：今年11月加州將舉行18項公投，內容林林總總，從削減處方藥到廢除死刑、香菸税、娛樂用大麻合法化等等。）如果能夠有效組織，我看不出為什麼民主選舉、公投這些形式不能適用於人口眾多的地方。

問：可是，英國公投離開歐盟，這個結果已經對經濟造成損害。考慮到脱歐帶來的不確定性，金融信譽評級公司穆迪將英國信用評級降為「負面」。而投票結果出來之後，不少英國人後悔，要求重新再投。這些是否說明人民有時候並不清楚自己要什麼？

答：不，人民有權決定自己要什麼，他們非常清楚自己要什麼。政府需要指引，而人民其實是不需要的。

人民說「是」或者「否」，完全按照自己的喜好——不管是睿智的，或者愚蠢的選擇。

人民當然也有權後悔——英國政府否決不準再次公投是另一回事——在瑞士，我們也經常就同一議題，反覆投票，要不是這樣，瑞士女性到現在都不能投票呢。從1912年到 1971年，瑞士三次公投才最終決定婦女有投票權，前兩次都遭到否定，最後一次支持女性投票權的終於佔了大多數。

民主並不一定高效。民主是花時間的，花錢的，甚至不容易獲得政府的支持。但最終它體現了人民要什麼。沒有更好的辦法。瑞士的許多公投結果，恐怕都不是政府想看到的。英國這次脱歐公投結果，也不是卡梅倫政府樂見的。

問：那你是不是說，當大多數人通過公投，選擇了一個最終損害大家利益的事情，那也是民主應該有的？

答：誰決定哪個結果對人民有利或者不利呢？人民自己，而不是政府。也不是精英知識分子。即便最後精英知識分子認為公投結果傷害了經濟，那也只能接受。

問：當我們說「人民」，但「人民」不是一致意見的。為什麼51%的人可以決定49%的人要什麼？知識分子與販夫走卒一人一票，但公投出來的結果，未必有利整體社會，怎麼辦？

答：「少數服從多數」是民主的關鍵。你總要找出一種方式，來決定誰輸誰贏。當然，在一些國家，這個「多數」，需要合乎某種準繩，比如投票率必須超過50%，而其中有效投票又須合乎一定要求——但實際上，這些都是民主的「兒童病」。一些地方公投經驗不足，實行之初，做出這些規定都是把選民看成小孩子。實際上不需要這些規定。如果大多數人不出來投票，導致投票率低，那也是他們的選擇。

問：如果最終結果是51%對49%，人們常常認為這體現了「社會嚴重分化」，通過公投表達這種意見，甚至可能加劇這種分化？

答：就某一個議題公投，會得出社會上截然相反的聲音。但如果經常公投，就會發現，持不同聲音的不總是同一批人。不同意A議題的人，可能擁護B議題，就C議題公投，相互競爭的陣營又是兩批人。

所謂「分化」總是存在的，但分化的人群不是固定的，這只有經常公投才會發現。如果你綜合多場公投結果，看到的社會並不是「分化的」，而是充分表達意見的。「51%對49%」並不可怕。

問：卡扎菲就認為「51％戰勝49%」不公正，不是真正的民主，從而發明了利比亞特色的「直接民主」……

答：卡扎菲所做跟民主沒有關係。他是假裝使用「民主」的概念，實際上最終都是他決定。沒有法律約束的民主是假的，民主不光是投票。

問：公投會被操縱嗎？

答：當然有這個可能。這次卡梅倫希望打擊黨內敵人發起了公投，但公投過程是透明的，程序是公正的，不能說「被操縱」。問題是，在這個時間點上，英國人的情緒被激發出來，他們的不滿在公投中爆發出來。

問：在瑞士歷史上，有沒有哪次公投結果，經過時間檢驗之後，發現大多數人做出了錯誤的決定？

答：有利或者不利，取決於你持左派或者右派觀點，又取決於從哪一個時間點看。從今天很難去判斷19世紀的某一次公投，某一個決定是好是壞。

問：人民會做出愚蠢的決定嗎，比如戰爭？

答：這種情況發生過。巴爾幹半島戰爭時，克羅地亞的公投，雖然不是直接決定開戰，也是通過公投走向獨立，成了戰爭的導火索。 （注：1990-1992年包括克羅地亞在內、原南斯拉夫成員國紛紛通過公投，走向獨立，最終戰爭爆發。）可問題是，如果只是由議會或者政府決定，難道一定比大眾更英明嗎？人民的決定沒有所謂對錯，那是他們的權利。

問：那麼，誰有公投的權利呢？現在世界上越來越多要求獨立或者分離的聲音，比如蘇格蘭舉行了是否離開英國的公投，西班牙也有加泰羅尼亞要求獨立等等。這些獨立要求都可以通過公投實現嗎？

答：這是一個非常困難的問題。實際上，公投不能夠隨隨便便組織，應該根據當地法律規定來籌劃。比如，瑞士憲法規定，集滿一定數量的簽名就可以要求公投。投票之前必須進行充分諮詢，用來投票的問題必須正確，不得誤導。

問：您說的法律指國際間法律，還是當地法律？

答：當地法律。所在國家的法律。

問：這麼說的話，實際上一些要求獨立或者分離的運動是沒有機會合法公投的？

答：是的，必須先爭取修改當地法律，之後才能酌情組織公投。

問：最後一個問題，當然，民主轉型也可以是今後我們再聊的話題——蒙古與越南政府在考慮民主化的進程中，最大的困難是什麼？

答：蒙古自認跟瑞士非常相似，夾在強悍的大國中間，所以非常有興趣向瑞士學習。大約三年前，越南政府組織國際專家，包括我，澳大利亞美國學者等等，進行非常熱烈的討論。這些希望實現民主轉型的政權，都想獲得多一定合法性，但又不想失去控制。