南海爭議 台灣

八年任期中,馬英九政府怎麼經營南海?

馬英九主張「主權在我,擱置爭議,和平互惠,共同開發」。在後馬時代,蔡政府對仲裁案的後續主張,將影響兩岸關係。


 馬英九前往南沙太平島,於碼頭整建完工機念碑前發表「南海和平倡議」路徑圖及南海政策相關談話。
馬英九前往南沙太平島,於碼頭整建完工機念碑前發表「南海和平倡議」路徑圖及南海政策相關談話。圖片來源:總統府網站

在馬英九執政的2921天裏,2014年4月10日這一天為什麼重要?

相信絕大部分評論者給出的答案都會是:占領群眾撤出立法院,太陽花運動暫時結束。

這答案不能說錯。但同一時間,其實還有另一件同樣影響重大的行動悄悄進行着:

這天上午,幾位立法院國防委員會的委員踏進了海軍司令部,這原本是場例行的考察行程。但幾位委員一踏進作戰中心,就赫然從大屏幕上看見20輛AAV-7兩棲突擊車正在海上航行,接着開上一處沙灘,一、兩百名身着虎斑迷彩的陸戰隊員下車戰鬥,向「敵軍」陣地挺進,一個一個據點掃蕩……。

這是一場代號「衛彊」的實兵演習。而演習的想定(scenario)異常敏感:南沙太平島遭到「敵軍」圍攻,守島的海巡署官兵孤軍奮戰,海軍因而連同陸戰隊組成特遣艦隊發動「規復作戰」,解救友軍,奪回失土。

演習的畫面透過台灣自行研發的無人飛行載具實時傳回了海軍司令部作戰中心。當時擔任立法委員,目睹這一切的林郁方在質詢時用「不分黨派,熱血沸騰」形容委員們看着演習時的心情。而更重要的是,國防部門似乎是有意藉着立法委員向外界公開這次演習的訊息。

事實上在馬英九執政初期,為了顧忌美國的反應,經營南海太平島的行動大多隱而不宣。但隨着日後情勢發展,馬政府,甚至馬英九本人對於經營太平島的論述和行動愈來愈公開,到後來甚至不惜和「老大哥」美國唱反調。這是向來主張「親美、和中、友日」的馬英九非常罕見的態度。

陸戰隊代訓海巡官兵

不過在描述馬英九政府任內如何經營南海前,有必要先交待在馬英九之前的兩位總統做了什麼:

在李登輝任內,最重要行動就是2000年1月撤回了防守南沙太平島近半世紀的海軍陸戰隊官兵,改由「海岸巡防署」隊員駐守太平島。當時政府認為此舉既可以讓「宣示主權」的意涵不變,「以警(海巡)代軍」更可以率先表態降低區域緊張。

而陳水扁總統任內最重要的作為,莫過於2006年的「太平專案」:在島上興建一條1150公尺長的跑道,可供國軍現役C-130運輸機起降。07年底跑道完工,08年2月陳水扁搭乘C-130運輸機降落太平島,成為第一位踏上南海國土的中華民國總統。

2000年的陸戰隊撤防和07年太平島跑道完工,在馬英九任期中都有後續發展。

首先,李登輝當年原本期待撤軍能為本地區形塑比較和平的氣氛。但事與願違,包括越南、馬來西亞和中國大陸等聲索國,各自在有效占領的島礁上推升軍事化的速度和幅度只增不減。這為馬英九政府帶來了兩道難題:南海情勢愈緊張,陸戰隊重返太平島的需求就愈強;然而一旦國軍陸戰隊重返太平島,卻又會推高南海的緊張情勢。因而幾經爭論,馬英九政府最終決定不派回陸戰隊,但駐守的海巡官兵都交給陸戰隊代為訓練,也透過「戰備輔訪」方式,針對太平島的防務設施與防務計畫,向海巡署提供意見。

新建的碼頭呈L型,除可供100噸級與20噸級海巡艇常駐,也可讓海軍與海巡署各型3000噸級巡防艦,和海軍13700噸的「旭海」號船塢登陸艦不定期靠泊,大幅提升海域執法能量和運補的效率。

馬英九任內也持續強化太平島的軍事整備,例如派出海軍中和級戰車登陸艦,將4門40公厘快砲與4門120公厘迫砲連同彈藥,分裝在7輛AAV7兩棲突擊車中以搶灘方式送至太平島與另一座台灣占領的南海島嶼東沙島。

至於前述的「衛疆作戰」,全裝備登陸演習,更是陸戰隊在15年後第一次以建制野戰部隊重返太平島,也是中華民國海軍在太平島周邊海域最大的一次艦隊集結。

陳水扁政府起了頭興建跑道。馬英九政府則從2013年起在太平島興建碼頭與改善太平島簡易跑道設施,2015年年底完工啟用。

新建的碼頭呈L型,除可供100噸級與20噸級海巡艇常駐,也可讓海軍與海巡署各型3000噸級巡防艦,和海軍13700噸的「旭海」號船塢登陸艦不定期靠泊,大幅提升海域執法能量和運補的效率。

在改善太平島簡易跑道設施方面,包括「增設助航燈光」、「增設儲油設施」與「改善跑道排水」等,以往考量油料與跑道長度等因素,C-130運輸機的載重與起降條件方面受到嚴格的限制;例如人員不得超過33人,島上略微飄雨即不能起降。經過此次改善工程後,每架次C-130的人員物資裝載能量增加甚多(可在太平島加油),使運補的效率與能量均大幅提升。

馬英九在1月28日登南沙太平島慰問駐島人員。
馬英九在1月28日登南沙太平島慰問駐島人員。圖片來源:總統府網站

軍事整備與探勘資源並行

除了延續前任政府的政策外,馬英九也進行新的計畫,以提升防衛力量與海域執法能量,其中包括:

以「重裝運補」的名義,每季派遣海軍軍艦定期巡防南沙海域。馬英九政府在2015年4月時,甚至規劃在2016年年底,派遣P-3C前往太平島周邊海域進行「飛行訓練」。

國安局和國防部也透過衛星偵照資源的整合,提升偵照密度,以強化對南海情蒐能量。國防部也邀請海巡署參加相關情蒐暨預警會議,共同合作掌握南海動態。

海軍也在2013年6月中旬至7月底,費時45天完成南沙太平島與中洲礁的海道測量作業,執行包括「水深探測」和「岸線測繪」等任務,並更新我太平島航道圖資,有效掌握南沙群礁未來情勢;並在同年於太平島附近海域放置觀測浮標。

除了軍事整備外,一般估計南海地區的石油和天然氣蘊藏量不低。馬政府持續在太平島附近探勘資源,因為「核定探礦權」和「資源探勘行動」具有高度的宣示性,也容易引發其他聲索國的關注:

中華民國經濟部在2010年5月曾經召集「東海資源開發小組及南海資源開發小組」會議,指示國營的中油公司立即提出「劃定太平島新礦區」的申請。台灣中油公司在2010年6月提出申請,經濟部也在2011年4月同意台灣中油公司在太平島及其周圍100浬海域設定石油與天然氣探礦權,總面積達13萬7381平方公里,為期4年。在2015年4月期限屆滿前,又延長至2017年4月。

台灣中油公司也在2013年10月派出測勘團隊,搭乘海軍船塢登陸艦,並由成功級巡防艦護航,前往太平島進行地質調查;該公司上一次派遣測勘團隊上島是 1981年6月,當時還設置了「太平島一號井」。32年後測勘團隊再度登島,利用一天半的時間,於太平島進行初步的陸上地質調查、地質鑽探與重磁力測勘,和後續測勘所需補給設施與設備的先期規劃。

除台灣中油公司外,經濟部礦務局也在2013年10月底至11月初,派遣海洋研究船「海研一號」搭乘探勘團隊,前往南海進行水文及海床調查。2014年3月底至4月初,再度派遣海洋研究船「海研一號」搭乘探勘團隊,前往南海與太平島周邊海域,進行「我國海域礦區石油與天然氣資源潛能評估」;2015年3月,「海研一號」再次出發執行「南海海域水文調查和探勘可行性評估」。

這位前任高階官員評價馬英九對於南海議題的努力:一部分動機固然出於希望彰顯自己仍舊是位「國際法學者」;其次,做為一位總統,站在總統的高度上,他仍然認為自己要守護「中華民族」這一筆資產。

從國防整備到資源探勘,這一連串的行動可以說都是馬英九政府面對日漸升高的南海情勢所做的準備。到了卸任前半年,馬英九政府的動作愈來愈大,戰略圖像也愈來愈清晰。

在菲律賓2013年1月向海牙的常設仲裁法院提出「南海仲裁案」,並進一步在2014年3月向仲裁法院提交的「訴狀」中,主張包括太平島在內的南海島嶼是不適合人居的「島礁」後,當時的國防部長嚴明就在2014年11月搭乘空軍C-130運輸機飛往南沙太平島,視察海巡官兵防務,以及正在進行中的深水碼頭工程。

到了2015年10月,國際仲裁法院認定有權審理後,時任內政部長的陳威仁與海巡署長王崇儀也在2015年12月12日「中華民國收復太平島六十九周年紀念日」,前往太平島主持碼頭及新建燈塔啟用典禮。

值得一提的是在這一趟行程裏,農委會官員考察了島上的植物、土壤和水資源等能夠支持人類島上得以「自給自足」的資源,因為這是證明太平島是「島」而非「礁」的重要依據。

另一次重要行動,是當時的外交部長林永樂與陸委會主委夏立言在2016年1月偕同一批學者專家前往太平島。特別引人關注的是,此次登島還包括美、菲專家。菲律賓方面是《馬尼拉公報》專欄作家Jose Zaide,他是退休的資深外交官,而他寫作的《馬尼拉公報》被台灣方面認定是立場較為客觀的媒體。美國則是「戰略暨國際研究中心(CSIS)」之「亞洲海事透明倡議(AMTI)」主任Greg Poling;近年來南海爭議升高, AMTI的重要性也跟着水漲船高。

馬英九則在2016年1月28日親自率領國安會秘書長高華柱等官員搭乘C-130運輸機前往太平島視察,並且以喝井水、食用島上物產等行動,證明太平島非不適人居的島礁。換言之,中華民國的最高層官員除了副總統、行政院長和國安局長外,都已登上過太平島。

在媒體採訪部分,馬英九政府先是在2012年9月默許立法委員林郁方偕同國內媒體,前往太平島採訪海巡官兵實彈射擊;更在2016年3月邀請國內外媒體前往太平島採訪。

「馬總統對於自己的擅長的議題,必定專注其中,例如南海和相關的國際法、相關聯合國決議等,他既用功,又很有自信,很喜歡論述。」一位在馬政府中擔任部長級職務的人士,接受端傳媒訪問時這樣形容馬英九。他認為,馬英九在卸任前對南海,以及釣魚台(中國稱釣魚島)議題的戰略思考和主要論述方向,大半應該都出自馬英九自己。

這位前任高階官員評價馬英九對於南海議題的努力:一部分動機固然出於希望彰顯自己仍舊是位「國際法學者」;其次,做為一位總統,站在總統的高度上,他仍然認為自己要守護「中華民族」這一筆資產。

記者追問:「你認為在馬英九總統的座標上,是『中華民族』還是『台灣』?」

這位卸任的高階官員想了一秒,回答:「對他而言都一樣。」

他跟着補充說道,馬英九做了很大的努力,證明太平島是一個「島」。為此,從去年11月以來到今年5月卸任,不光是國安會和外交部,還包括農委會、內政部和環保署,很多部會在馬英九的整合和號令之下,做了很多工作。

圖片來源:總統府網站

太平島,南海之鑰

而看在前新黨立法委員雷倩眼裏,不管先前的做法和態度如何,馬英九卸任前對南海和釣魚台的一連串行動,就像為中華民國在東海和南海的主權立場,「釘了兩根釘子」。

雷倩在2005年擔任立法委員,第一個提出的議題就是日本經營「沖之鳥礁」所突顯的「海上圈地」問題。這個如今在東海和南海都是熱點的議題,但當時幾乎無人聞問,媒體也毫無興趣。

雷倩說,太平島是南海原本就有人居住的島嶼,可以維持人類生存。再加上它位於「鄭和群礁」的「中原」地位。以前中華民國是駐軍,現在軍艦固定在這裏出入運補,「海軍走到哪裏,就代表國家主權行使」,中華民國不只是「實質管轄」,而且是「國土」、「領海」,更可以主張專屬經濟區(EEZ)。

雷倩用日本經營沖之鳥礁為例,分析日本和中國大陸的「海上圈地」策略:

一、水面上,日本政府將「礁」建設起來後宣稱為「島」,以便主張領土和領海。

二、針對這些「島」宣告專屬經濟區。

三、水底下,利用「大陸礁層劃界委員會」做水底下的國土延伸。

運用上述的三層策略,可以獲致「領海圈地」的最大範圍。北京政府其實也是同一思路:

一、海面上主張九段線。

二、主張南海的大陸礁層是從廣西的自然延伸,可以一路到東馬外海。

三、就自己所控領的島嶼主張專屬經濟區。

雷倩認為,在這樣的前提下,北京絕不會放棄「九段線」的主張,「就像日本對沖之鳥的主張不會撤回一樣。」 而中國大陸最後的布局,就是黃岩島(Scarborough Shoal)、永暑(Fiery Cross Reef)、永興(Woody Island)這三角的作戰半徑,就涵蓋了南海,「但是這三角連起來,『天元』的位置還是太平島。」

「握有太平島,就握有南海之鑰,對台灣來講,不論主權、經濟,甚至國際參與都是最重要的。」 雷倩說。

「馬總統的主張不是為了和中共合作,而是為了讓台灣在南海能夠站穩腳跟。」

王冠雄

中華民國在其中扮演的角色非常巧妙,與美國和中國大陸之間各有利益一致和利益矛盾之處。雷倩說,如今美國、日本和其他南海聲索國恨不得去之而後快的「九段線」,事實上是二戰結束後,英、美軍艦和中華民國海軍一起去劃定的。當時為的是建立戰後新秩序。之後也為了阻止共產中國擴張,容許中華民國存在南海。

雷倩說,如果仔細讀北京對南海的聲明,它說的是:九段線以內,屬於「中國領土」的事實,在1970年代之前都沒有爭議。也就是北京把南海屬於「中華民國」的階段直接說成「中國」,只是不提「中華民國」。「這就是為什麼蔡英文的立場很重要,如果她撤掉了,這段論述就有了斷裂,1945到1970年代之間南海主權立場就是空的。」

台灣師範大學政治學研究所教授、中華民國海洋事務與政策協會秘書長王冠雄對於馬英九政府應對南海議題的策略有相當程度的參與和了解。接受端傳媒訪問時,他說馬英九1月底登上太平島,美國國務院發言人以「沒有助益」批評馬英九的登島行程。而美國所稱的「沒有助益」,是指中華民國愈是主張島嶼「主權在我」,甚或是一旦公布了專屬經濟區。未來北京政府就愈有可能在「一中原則」下坐享其成。

但王冠雄強調:「馬總統的主張不是為了和中共合作,而是為了讓台灣在南海能夠站穩腳跟。」

如今南海仲裁案就要發布結果,王冠雄認為美、中兩國的法律觀點看來完全沒有妥協的徵兆,日後紛爭勢必加劇。甚至美、中雙方似有將法律戰轉變至軍事戰的可能性,但這正是台灣所最不樂見的發展。

面對「後仲裁」時代,王冠雄說馬英九政府已經盡可能地在相關的法律問題上鞏固了立場,以及確立了中華民國得以涉入仲裁過程的着力點。他建議接任的蔡英文政府應當在這個基礎上,持續加碼前進。

談到蔡英文政府的立場,卸任的馬政府高階官員認為,這是「時間切割點」的問題。所謂「時間切割點」,他分析:民進黨政府執政時的確承認並且使用着「中華民國」的國號,但這個「中華民國」是從哪裏開始?是1949年?甚或晚到1996年總統直選之後?但問題在於,中華民國所有對南海島嶼的占領和經營主張,很重要的一部分都源自「1949年以前的中華民國」。所以民進黨看待中華民國的態度,事實上是不利於南海論述的。

比較馬英九和蔡英文的政策,王冠雄認為馬英九的主張是「主權在我,擱置爭議,和平互惠,共同開發」。「主權在我」的部分和美國不同調;蔡英文則更多強調「擱置爭議」和「共同開發」和《聯合國海洋法公約》,這立場與美國利益比較一致。

但也正因為中華民國政府的主張,對於北京政府的論述至關重要。因此王冠雄認為,蔡英文政府對仲裁案的後續主張,直接牽涉到兩岸關係,牽涉到北京認定蔡英文政府是傾向「台獨」或者是有意與北京和解。

雷倩說得更直白:「這是蔡英文政府唯一有機會和中共展開對話的議題。」

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