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誰想辦奧運會和世界杯?

算清楚這些大型國際賽事申辦前後的各種經濟賬,才能知道誰是真的獲利者。


【編者按】從悉尼的30億、雅典的90億,到北京的400億與索契的500億美元,歷屆奧運花費屢破新高。其中不但充滿了貪腐醜聞,國際奧委會與各國政客所承諾的效益,也常被詬病為空頭支票。1997年後,全球願意申辦奧運的城市越來越少,慕尼黑、斯德哥爾摩、漢堡也紛紛以公投撤銷申辦奧運。本該是力與美的競技場,已淪為財團瓜分油水的黑箱。奧運究竟出了什麼問題?奧運和世界杯足球賽是如何從單純的比賽變成各國政府、財團追逐利益超級盛會的呢?運動經濟學者安德魯 • 辛巴里斯(Andrew Zimbalist)從1896年首屆現代奧運會和1930年首屆世界杯開始追溯這段歷程,寫下這本《奧運的詛咒》。

書中詳述,早期由於美蘇冷戰、種族歧視等政治爭議與財政壓力,奧運的主辦權是乏人問津的。在各種機緣巧合之下,1984年的奧運為洛杉磯政府創造兩億多美元的盈餘,自此以後,奧運就被國際奧委會包裝成一個可以帶來鉅額商機、促進城市建設,有利於城市行銷的全球盛會。2000年後,中國、俄羅斯、巴西等崛起中的金磚四國也紛紛舉辦奧運,作為改善國家形象、鞏固民心的行銷手段……

然而,辛巴里斯指出,無論是短期的商業利益還是長期的國家建設,奧運、世足的價值都被過度吹捧:遊客的數量被誇大、遊客花費能創造的經濟效益被誇大、奧運對整體城市觀光造成的排擠效應被忽略、遊客的花費被跨國企業接收而無法嘉惠於在地居民、大型競技場在賽後淪為蚊子館、鉅額的花費排擠了城市發展所需的長期投資等等。

以下節選自本書第三章 短期經濟效應及第七章 要麵包還是競技場,獲八旗出版社授權刊出。

《奧運的詛咒:奧運、世足等全球運動賽會如何危害主辦城市的觀光、經濟與長期發展?》( Circus Maximus:The Economic Gamble Behind Hosting the Olympics and the World Cup)

出版日期:2016年6月
出版社:八旗文化
作者:Andrew Zimbalist
譯者:梁文傑

話說得都很漂亮。鼓吹辦世界杯和奧運的人及其雇用的公關公司想方設法要我們相信,這些賽事是促進經濟發展的最佳火車頭。根據InterVISTA顧問公司的說法,2010年溫哥華冬奧創造了107億美元的產值及244000個工作機會。

電通人力資源研究中心則估計,2002年的日本世界杯創造了248億美元的產值。而根據Grand Thornton顧問公司的估計,南非世界杯吸引了483000名外國觀光客,產值有120億美元。2012年的倫敦奧運則創造了170億美元的產值和31000個工作機會。

主辦國的支出

第一項支出是申辦支出,這是所有參與競爭的城市都要花的錢。不管在初選階段還是在決選階段,都要付錢給國際奧會和國際足總。國際奧會在初選階段要收15萬美元,決選階段要收50萬美元。

除了這些錢之外,申辦國還要聘請顧問公司、要製作精美的宣傳手冊和影片、要邀請國際奧會和國際足總的官員、要去參加國際奧會和國際足總的會議。

芝加哥申辦2016奧運雖然失敗,但還是花了1億美元。其他城市的花費也相仿,甚至更高。東京申辦2016年奧運就花了1億5千萬美元。

荷蘭正考慮申辦2028年奧運。根據荷蘭最大新聞網RTLnews的報導,荷蘭在2012年已花了1億零500萬美元去研究主辦奧運的可行性和制定初期計畫,並動員各方「讓國際奧會委會投給荷蘭」。但直到2014年7月,荷蘭還沒有決定是否要申辦2028年奧運。

另一項經常被低估的支出就是開閉幕典禮。主辦國都視開閉幕典禮為促銷本國歷史文化的大好機會,是打造國家形象和吸引全世界觀光客的櫉窗,所以錢都花得很大方。據報導,中國的奧運開幕典禮就花了3億4300萬美元(以2014年幣值計算)。

興建比賽場館(夏季奧運的場館超過三十座)和非運動基礎設施是最明顯的支出,但支出多少要看主辦國的條件而定(經濟發展程度和體育發展程度)。

目前的行情在50億美元到500億美元之間(2022年卡達世界杯要花超過2000億美元)。但我們無法知道真正的支出到底是多少,因為第一,主辦國會隱瞞;第二,主辦單位會銷毀財務資料(例如1998年的日本長野縣);第三,某些基礎建設到底是不是為了辦比賽而興建的,這部份會有爭議。

大興土木這段期間可能會造成地方店家的損失。倫敦、索契、雅典和開普敦的零售業者本來都滿懷期待,都大筆投資要擴大經營,但由於附近的街區被改為行人徒步區或因為太過擁擠讓旅客不想來,這些店家都生意大跌。

維安支出越來越高。從「九一一」事件之後,維安支出就開始暴漲。雅典奧運原來預估維安支出只要4億美元,但歐洲旅遊協會則估計最後實際支出是15億美元。最近要爭辦的國家都估計維安支出需要10億到20億美元。

對主辦國和主辦城市來說,非預期支出增加是更有趣和更重要的難題。支出增加是很普遍的現象,而且大部份案例都增加很多,支出增加的幅度都非常大,比原預算增加四倍到十倍以上都有。

要如何解釋這種支出大幅增加的現象?首要的原因是,刻意欺暪。爭取主辦的推動者都是要從中取利的人,例如營造商、保險公司、房地產業者、建築公司、投資銀行、律師、地方媒體、旅館和餐廳業者。

他們要說服政府部門支持,如果坦白真正要支出多少,那在政治上獲得支持的機會就很小。最好的策略就是盡量把支出少報,等到通過之後再來追加預算。

其次,每一個主辦者都要經歷長達11年(或以上)的爭辦過程,要面臨國內外的競爭對手,要在設計上、奢華程度上、接待水準上和維安上勝過對手。11年加碼下來,還要符合國際奧會和國際足總的種種要求,最終就使得支出大增。

第三,爭辦過程太長表示這中間要歷經多年的物價上漲。尤其是當許多興建項目集中在少數區域時,會推高對建築原物料、工程師和工人的需求,價格也就跟著上漲。

第四,每一個主辦國或主辦城市都會有工期拖延的狀況,不管是出於政治因素、規畫不良、管理不當、天氣不好或者勞資爭議。當工期落後時就得趕工,要趕工就進一步促成價格上漲,也連帶造成施工不良和日後的維護成本增高。

第五,隨著營建價格上漲,房地產價格也會上漲。由於預期會有有錢的外國人到來,物價會漲得更快,而物價高漲又造成賽事期間的群眾抗議。《洛杉磯時報》精確地描述了里約熱內盧在2014年世界杯之前經歷的過程:

憤怒的里約市民在社群網站上貼出各種價格標籤、收據和菜單,價格高到只有西班牙的超現實藝術家才能想得到。

在柯巴卡巴納海灘區一間簡單的海灘吧,一份蝦蛋捲就要價41美元。在隔壁的速食店,一份薯條要價13美元。在海灘上另一家攤位,一份水果沙拉要價17美元,廁所使用費是1.75美元。

「平常悠閒的里約人被激怒了」,里約科技園區的發言人喬治潘提諾說,他主持一個專門嘲笑里約超現實現象的臉書專頁。

在這個網頁上,當地人每天抱怨計程車價格、彩色列印價格、酒的價格、農產品的價格等等。有些人在酒吧外頭自己辦起派對,他們喝自己帶來的啤酒,而不願進到酒吧付高價。

「里約萬物皆漲已經有一段時間了,但事情越來越糟,民眾真的憤怒了」,潘提諾說。「隨著世界杯的到來,大家似乎都頭腦發熱。每個人都在努力賺錢,好像這是人生最後一次機會」。

還有一些其他支出:公關和廣告支出、豪華招待國際奧會和國際足總委員的支出、招待一部份運動員的支出、維護比賽場地的支出,以及行政、交管、售票、接待的種種支出。

貪污腐化也是一筆支出。負責發包工程的政府官員會從營造商那裏收受大筆好處,這種傳聞多得不勝枚舉。

人力的機會成本也是一筆支出。許多人把時間精力投入主辦一場賽會,但他們本來可投入別的也許更有益的事。

最後還有人道支出,例如對移民勞工的剝削、對人權的侵害、工安死傷、環境污染、空污排放和破壞社區環境等等。我在第五章和第六章會討論這些問題。

主辦國的收益

關於主辦奧運和世界杯,一些短期收益經常拿來被吹噓。但事實上,其中絕大部份都沒有成真。

超大型賽會的鼓吹者經常提出一種看來合理的說法,那就是只有在要登上世界舞台的壓力之下,地方政治體系才會投入資金搞基礎建設。例如,當2004年紐約要爭辦2012年奧運時,常有人說最大的好處就是終於能夠擴大和更新城西的傑維茨會議中心,因為雖然各種更新方案早就送進州議會多年,但共和黨和民主黨意見相左,始終無法成案。但反對者也可以說,這些更新方案本來就不當,所以才無法通過。

同樣的說法也適用於巴西舉辦世界杯。據說這是能在政治上創造足夠動力去投入基礎建設的契機。但問題是,巴西的政治真的有讓巴西無法投入所需的基礎建設嗎?

提高房地產價格也經常被說成是主辦大型賽會的好處之一。在大興土木的地區,土地價格確實會提高。這當然有利於地主、仲介商和投資客,卻不利於中低收入家庭,因為他們很可能因為付不起租金而被迫搬遷。他們可能要搬到很遠的地方,上班和小孩上學都很不方便,還要費力適應新的居住環境。

成為全球關注的焦點當然會讓人興奮,在幾個禮拜的時間內會有成名感和光榮感。民調也證實這一點。除了少數例外,市民的精神面貌都有所提昇(2014年的巴西可能是例外)。

主辦單位會動員幾千人做賽會志工,這也有助於產生社群感和合作感。不過這種感覺只是暫時的。當全世界不再關注了,生活也就回復正常了。

大部份對於大型賽事的宣傳式研究,都會去估計興建工程所帶來的就業和產出效果。這些研究都沒有考慮兩個關鍵因素:工程舉債對未來的影響,以及工程期間的總體經濟和就業市場狀況。

除了洛杉磯奧運之外(政府支出非常少),政府都要花大錢。政府的錢不外乎三個來源:(1)削減其他政府支出,(2)增稅,(3)舉債。前兩種方法會降低所得、產出和就業,會把大興土木的好處都抵消掉。第三種方法可以在短期內提高產出,但會帶來債務,而債務又會讓未來必須刪減公共支出和增稅。

就算大興土木不用花錢,能提高多少就業也很難說。邏輯上,政府可以每星期雇用一千人來挖洞,然後再另外雇用一千人把洞填起來。但經濟學不是這麼簡單。

如果蓋出來的東西沒什麼價值,對主辦城市來說就是壞的投資。好的投資不僅其報酬要高於債務和利息,它的報酬也必須高於第二好的投資項目(所謂「機會成本」)。

另外也要考量工程期間的總體經濟和就業市場狀況。如果當時經濟正熱而勞動需求很高,結果很可能不是額外增加產出,而是把產出從現有的投資項目轉移到與賽事相關的項目。

而且,由於對建材和建築工人的需求量大,生產要素的價格就會上漲,這就造成通膨壓力。通膨壓力會使得政府採取緊縮的經濟政策,最終又導致產出下降。

相反的,如果當時經濟不振而勞動力供過於求,賽事相關的工程確實可以降低失業率和提高產出。這時候,我們就要問是否有其他投資選項可以既有同樣的短期效果,又能在長期提高生產力。既然政府花了錢,就要有長期的好處。

除此之外,我們還必須記得申辦奧運和世界杯的週期和一個國家的景氣循環週期並不一致,它依照的是國際奧會和國際足總定的時間表。你根本無法假設工程興建時正好會碰上就業市場疲弱。

最後,為了比賽大興土木會造成建築工人短缺。這時就必須引進外來勞工,不管是從該國其他地區還是從國外來的。外來勞工經常待遇不良,薪水過低。例如卡達的問題就很嚴重:卡達官方證實,在2012年和2013年,有將近1000名外來勞工為了2022世界杯的工程死於工安意外和不良的居住環境。根據倫敦《衛報》的報導,2022世界杯的建築工人時薪只有0.76美元。

觀光旅遊業

奧運和世界杯到底對觀光旅遊有無幫助,並沒有確切的證據。奧運和世界杯有一些固定成員,包括運動員、教練、裁判、記者、贊助商、國際足總和國際奧會官員等,人數在10000到25000人之間。光是這些人似乎就足以對旅遊業加分。

但其實未必。有些主辦城市只有微幅的觀光成長,有些不增反減。例如,有一份針對1996亞特蘭大奧運的數量經濟學研究,在檢視每個月的數字之後發現,在其他條件不變的情況下,不管是零售業、旅館住房率和搭機人數都沒有統計上顯著的變化。唯一有變化的是旅館業的營收,但大部份的營收都流到連鎖旅館在其他城市的企業總部去了。

另外一個例子是,2008年到中國觀光的人數是2430萬,比2007年的2610人還少了6.8%。到北京的觀光客人數,2008年8月要比2007年8月少了30%,住房人數少了39%。北京原本以為在奧運期間每晚會有40萬遊客,但實際上只有235000人。

中國不是唯一對外國觀光客過份樂觀的主辦國。悉尼原本預估每天會有132000人,實際上只有97000人。雅典預估會有105000人,實際上只有14000。根據歐洲旅遊業協會的說法,這是個普遍現象:「沒有任何城市正確估計到觀光客人數」。

在倫敦奧運,英國國家統計局的資料顯示,在2012年7月和8月這段期間,英國觀光客人數要比去年同期少了6.1%,從657萬下降為617七萬。

在鹽湖城冬奧,2001﹣2002年到猶他州滑雪的人數是298萬人,比前一年的328萬人減少了9.9%,也比後一年的314萬少了5.3%。2002年韓國世界杯時,觀光客比預估的少了37%,比去年同期少了12.4%。

悉尼的觀光客人數有微幅成長,1999年是250萬,2000年辦奧運時是270萬。問題是,這還是比預估的少27%,而接下來三年又逐漸下降,2003年時下降到230萬。

而與此同時,鄰國紐西蘭的觀光客人數卻大幅增加。此外,由於雪梨的旅館業者為了奧運而大幅擴增房間數,使得奧運期間的住房率只有57%。

溫哥華在2010年主辦冬季奧運時,英屬哥倫比亞地區的觀光產業有微幅增長。旅館住房率從2009年的58.8%上升為2010年的60.1%。入境旅客人數從2009年的561萬上升到2010年的619萬,但還是低於2005年到2007年的平均688萬。

而觀光相關產業的雇用員工數,2005年到2009年平均增加3.2%,在2010年卻下降了1.1%。勞動率不升反降的現象很值得注意,因為當時北美洲的經濟正從2007年和2008年的金融危機開始復甦。

2014年巴西世界杯表面上有增加外國觀光客。巴西觀光部原來預估有60萬觀光客來到巴西,在7月中又宣佈在5月23日到7月13日之間,總共有100萬外國觀光客(世界杯於6月10日開打)。但這個數字和巴西航空業協會發表的數字兜不起來,因為航空旅客實際上減少了11%到15%。

巴西觀光部原來估計會有10億里拉的盈餘(1里拉為0.45美元),後來又宣稱盈餘有44億里拉。這些數字都是顧問公司做出來的。試想,外國觀客只增長了67%,但觀光盈餘卻增長了4.4倍,那平均每位觀光客的消費就是原來的2.65倍,這種算法一定有問題。

要知道,當時大部份到巴西的外國人來自阿根廷、烏拉圭、哥倫比亞和智利等鄰國,這些國家都有打進16強。在外來客最多的里約市,來自阿根廷的有77000人,來自智利的有45000人,來自哥倫比亞的有31000人。美國人有24000人,法國人有16000人,英國和德國各有10000人。

當時各種報導都指出,從南美洲國家來的人大多數都睡在海灘、拖車和公共場所。他們的消費其實非常少。所以說,巴西的特殊地理位置或許招來了很多外國人,但賺進的外匯其實並不多。

無論如何,光看兩個年度的觀光客人數增減是看不出什麼來的,因為還有許多因素要考慮。例如說,大多數奧運主辦國都處於經濟發展和觀光業成長階段,所以光是看到主辦奧運當年的觀光客人數增長是沒有意義的。

又例如說,如果在舉辦世界杯之前,觀光客人數每年成長4個百分點,而辦完世界杯之後,觀光客人數每年成長2個百分點,那你也很難說主辦世界杯對觀光業真的有幫助,雖然觀光客人數確實每年都增加了。

國際經濟和政治因素也會起作用。所以主辦奧運或世界杯絕對不會自動為觀光業加分。對觀光業的長期效應也絕不像主辦單位的公關宣傳那樣美好。

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