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馮嘉誠:誰領風騷──從英國脫歐看歐盟東盟發展之別

東盟會重蹈歐盟覆轍,準備接受成員離隊嗎?


2016年6月14日,中國—東盟國家外長特別會議在雲南玉溪舉行。
2016年6月14日,中國—東盟國家外長特別會議在雲南玉溪舉行。攝:Imagine China

英國脫歐公投塵埃落定,脫歐派以52%壓倒留歐派,目前只差英國國會何時正式啟動《里斯本條約》第50條的退出程序,正式了結這場大龍鳳。英國退出歐盟,猶如打破了歐盟整合「共識」,有評論更批評此舉形同打開「潘朵拉盒子」,吸引其他歐盟成員國的民粹勢力照辦煮碗(如法炮製),脫歐魔咒仍然緊緊纏繞著這個歐洲俱樂部

歐盟整合大一統神話破滅,不但影響歐洲,更衝擊了過往部分學者對高規格、「超國」(Supranational,註一)區域整合模式的信心,重挫「歐盟模式」對其他區域組織的吸引力,東南亞國家聯盟(簡稱東盟,台譯東南亞國家協會,簡稱東協)在所難免是其中一員。

東盟是「Association」,歐盟是「Union」。雖然兩者名稱有異,但東盟自從解決1980年代的柬埔寨問題以後,便從專門處理區域安全的「外交共同體」模式轉型,刻意透過經濟整合加強成員國的區域意識。這種變化固然因應東盟需要而設,但「先經後政、先易後難」的整合模式,其實亦參考了歐盟的整合路徑。

歐盟模式對東盟的影響力在亞洲金融風暴之後變得更明顯。東盟為建立更多阻止下一波金融危機的預防措施,決定依照學者、智庫、外交官的建議:模仿歐盟三支柱成立三個共同體(註二),並設立《東盟憲章》及承諾「加強民主、提升良好管治和法治、推廣保護人權和基本權利」等「普世價值」。此外,東盟增加了秘書處的代表性及資源,定期舉行不同領域的官員會議,引進「東盟減X」原則以提升經濟合作彈性(註三),讓東盟運作趨向制度化以及加快區域整合。

東盟成員國過去主張「共識」、「協商」、「非官方」整合原則,堅持這是東南亞特有的社會文化規範,無法妥協。即使東盟改革仍是「東學為體,西學為用」,但這種調整無疑默認了歐盟模式的優越性。

若真如此,那東盟會重蹈歐盟覆轍,準備接受成員離隊嗎?

首先,英國「脫歐派」獲勝與歐洲近年民粹主義崛起有關。這股聲音針對各樣議題,有不滿經濟緊縮政策、有反對難民安置問題、有擔憂東歐人口自由流動「搶飯碗」,但其共通點都是反對歐盟定下太多規矩,削弱英國議會主權。簡言之,這是歐盟「共享主權」(pooled sovereignty)所產生的民意反彈。縱使這種對「超國主義」的質疑毫無新意,但歐債危機導致客觀環境產生變化,反歐盟聲音滲進民粹情感,更輕易激發社會怨氣。

東盟沒有脫盟公投動機和機制

東盟雖然吸收不少歐盟整合經驗,但成員國對「不干涉內政原則」仍然奉若聖典。《東盟憲章》提及「團結」和「建立共同市場」的同時,亦不忘強調「尊重主權、平等、領土主權原則」。而且,成員國之間若要達成共同立場,仍需獲得全體成員通過(即便是以上提及的「東盟減X」原則也一樣),避開了凌駕國家主權此一控訴。

此一模式固然滿足了成員國對國家主權的執著,但同一時間無法製造誘因鼓勵經濟較落後的成員國實行改革,對刺激區內貿易增長成效不大。按統計數據顯示,去年東盟只有老撾一國的區內貿易佔整體貿易比例超過一半(達64%),情況與歐盟恰巧相反(僅馬爾他和英國的區內貿易比例不足一半)。如果東盟單憑經濟整合帶動區域意識,那麼成員國的政策明顯未能完全協調配合(註四)

依照東盟經濟共同體現時的發展藍圖,東南亞國家亦無意徹底複製歐共體的整合路線。以人口流動為例,歐盟成員國勞工可以隨意到其他成員國境內工作,理論上他們不會因出生地不同而遭受歧視。而東盟的自由流動,則只局限於來自八個領域的「技術勞工」,對於一個低技術勞工佔多的發展區域而言,符合自由流動資格的人數比例極少,不會構成激烈競爭。專門研究東盟經濟共同體的Sanchinta Basu Das曾撰文釐清,東盟經濟合作縱使是一個區域宏圖,但主導及執行政策的仍是成員國自己。換言之,只要成員國認定政策違背國家利益,大可在東盟會議中反對兼否決方案。

英國大部分菁英階層普遍傾向留歐,唯獨「脫歐派」較獲一般勞工階層支持,在人數上佔優,促成民意壓力逼使英國國會啟動退盟程序,引來外界批評這種直接民主(direct democracy)的弊端。東盟則幾乎可以杜絕以上情況。首先,東盟涉及的政策不像歐盟一樣觸及一般人民的日常生活,除了國家領袖、政府官員、學者智庫、商賈企業之外,大眾對其認知仍主要是「外交共同體」,難與東南亞國內民粹主義掛鈎。

其次,東盟基於「不干涉原則」運作框架,根本無法主動觸及成員國國家憲法範圍,難以理順國家機器啟動公投程序決定去留。東盟作為政府間國際組織(Intergovernmental organizations),許多時都是政府官員說了算,民眾多數不會參與過程。正因如此,東南亞國家的選舉議程甚少提起東盟這個平台。這一點與歐盟又是相差甚巨。

最後,《東盟憲章》條文中沒有類似「第50條」的退會程序,一來因為成員國欲建構「東盟家庭」團結牢不可破的形象,二來任何一個成員國中途離場都只會削弱他們與域外大國的議價能力。然而,這並不代表東盟無權驅逐成員國。在《憲章》通過前,馬來西亞、泰國等「核心國家」曾積極考慮以共識踢走「壞孩子」緬甸,藉機挽回聲望,擺脫縱容緬甸軍政府大規模侵犯人權的污名。而根據《憲章》條文,由國家領袖組成的東盟峰會仍是組織的最高決策機制,意味成員國或可通過共識和協商處理區域衝突以及會籍問題。另一東盟研究學者 Termsak Chalermpalanupap 在《外交官》網站撰文指出,東盟成員國甚至可以拒交會費、拒絕出席任何東盟會議,便等同退出組織,過程十分簡單。

放鬆不等於放棄

英國脫歐讓歐盟模式(特別是超國主義元素)在第三世界眼中褪色,這一點筆者不必再重複說明了。反而,面對著疑歐聲音日盛的歐盟,下一步應該怎樣走?退一步容忍成員整合出現差異的「多速歐洲」(multi-speed Europe),還是堅持權歸中央實行「更緊密聯盟」呢?

基於社會文化差異,筆者不認為世上存有一套千秋萬代永恆不變的普世整合模式,更不認同任何一個區域組織可以對其他組織的經驗照單全收然後生產山寨貨。就如英國索立大學(University of Surrey)教授 Alex Warleigh-Lack 在論文所言,歐盟也好、東盟也好,區域組織對差異整合(differentiated integration)從不陌生,「差異整合=分裂」這道方程式不見得一定準確,支持「多速歐洲」的說法或有可取之處。

從正面角度去想,這次「英國脫歐」恰巧讓各地區域重新反思區域整合應何去何從。放鬆,不等於放棄;抓緊,也有可能抓死。

(馮嘉誠,香港中文大學全球研究社會科學學士課程助理講師)

註一:事實上歐盟並非完完全全屬於一個傳統學說中的「超國組織」,當中由成員國政府領袖組成的歐盟理事會(European Council),以及它們保留了「全體一致表決」機制(unanimity),便呈現了其「政府間組織」(intergovernmental organizations)的一面。

註二:在《里斯本條約》成立前,歐盟三支柱包括歐洲各共同體、共同外交與安全政策,及刑事案件的警察與司法合作;東盟三個共同體則包括政治安全、經濟,及社會文化。

註三:「東盟減X」機制暫時主要用於經濟整合決策當中,意指成員國在東盟會議上對某一合作政策達成共識之後,成員國可基於自己國內需要而決定延遲執行相關政策。因此不會阻礙區域合作進程之餘,亦可顧及成員國之間的經濟差異。

註四:此外,當區域利益與國家利益面對潛在衝突之時,東盟高舉的共識原則亦會變得軟弱無力。例如隨著南海仲裁案將有結果宣布,東盟成員國在處理爭議上逐漸分成對「強硬」與「懷柔」兩派──前者擔心中國破壞領土完整,後者焦顧慮中國反面撤走開發援助──共識機制根本不可調解雙方衝突,最後東盟面對中國只能顯得死氣沉沉。

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