英國脫歐 觀點 天下大勢

陳偉信:失去英國,如何衝擊歐盟政局外交?

與其說英國是「不情願的歐洲人」,不如說英國本土在「何謂歐洲」、「歐洲應往哪方向走」這些問題上,與「歐洲主流」有一定差距。


2016年6月28日,英國公投決定脫歐後,有示威者在倫敦特拉法加廣場抗議,表達留歐意願。
2016年6月28日,英國公投決定脫歐後,有示威者在倫敦特拉法加廣場抗議,表達留歐意願。攝:Dylan Martinez/REUTERS

小說《哈利波特》的作者羅琳(J. K. Rowling)在得知脫歐公投結果後,在社交媒體留言斥責:卡梅倫(台譯卡麥隆)任期的遺產(legacy)是「分裂了兩個聯邦」(breaking up two unions)。羅琳所指的,自然是歐盟及英國。

觀察這幾天事態發展,英國深陷分裂危機不容置疑︰保守黨支持脫歐的國會議員向天空新聞政治版編輯 Faisal Islam 說,他們其實沒有脫歐的規劃,要問「唐寧街10號」;工黨超過半數影子內閣成員辭職,並通過不信任動議向黨魁郝爾彬(Jeremy Corbyn,柯賓)逼宮;蘇格蘭民族黨黨魁司徒瑾(Nicola Sturgeon,史特金)宣布籌備第二次獨立公投,並嘗試直接取代現時英國在歐盟的地位但遭拒;北愛爾蘭副首席大臣麥吉尼斯(Martin McGuinness)表示,希望與愛爾蘭總理恩達肯尼(Enda Kenny)對話,以解決南北愛爾蘭今後或將重新分裂的問題。

正式名稱為「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)的英國,最後可能只剩下小英格蘭(Little England)而已。

彼岸的歐盟呢?不少分析均直言英國脫歐公投打開了「退盟」這個潘朵拉盒子,公投結果為更歐洲大陸的疑歐政黨,打下一枝強心針,讓他們相信這不再是癡人說夢的想法。荷蘭右翼政黨領袖威爾德斯(Greet Wilders)表明,Brexit 過後,明年將會是Nexit(荷蘭脫歐),暗示一旦出任總理將會舉行脫歐公投。

但另一邊廂,歐盟的6個始創成員國外交舉行緊急會議,會後口徑與歐洲執委會(European Commission)主席容克(Jean-Claude Junker,榮克)一致,希望英國盡快提出退盟要求,正式啟動《歐盟憲法》第50條,以解決英國會籍問題。歐盟領導層表面上的從容不迫,相對於英國脫歐派的驚慌失措,英國脫歐對誰影響更大,看來高下立見。

不情願的歐洲人?

英國廣播公司經典政治喜劇 Yes, Minister 中 Sir Humphrey Appleby 有句名言︰「500多年來,英國外交政策的目標從來未變︰分裂歐洲。」在大眾媒體視角下,英國彷彿是歐盟內的搗蛋鬼,不論在經濟、政治及文化層面均與歐洲格格不入,連1973年加入歐共體,也只是為私利而非真心。《經濟學人》年前討論英國脫歐問題,就以「不情願的歐洲人」(the reluctant European)來形容英國與歐洲大陸關係。

以「不情願的歐洲人」形容英國不是新事。專研英國政治及歐洲移民政策的學者Andrew Geddes 認為,英國的歐洲政策背後的主軸不是 Sir Humphrey 的分裂歐洲,而是「有條件及有差別的參與」(conditional and differential engagement)——她不是不參與歐洲整合,而是因應不同政策範圍,參與有所差異。

至於參與程度多寡,則涉及相關政策及權力轉移,對英國國家利益及國民身份認同的影響。另一位學者 Alistair Jones 則認為,假如將衡量英國參與歐洲整合的標準,放到其他歐洲國家身上,多數歐洲國家都帶點「不情願」的基因。

挪威、瑞士至今仍未打算加入歐盟,早前希望加入的冰島也打了退堂鼓;法國戴高樂(Charles de Gaulle)製造了「空櫈危機」(empty chair crisis),換來歐盟今天政府間決策高於超國家體制的「盧森堡協定」(Luxembourg Accord);丹麥一度否決《馬城條約》;愛爾蘭民眾也曾否決《里斯本條約》;荷蘭及法國民眾否定《歐洲憲法》;瑞典民眾否決國家使用歐羅(歐元);希臘、匈牙利在處理公共政策、債務問題及邊境管理上,不時與歐盟法規相悖;格陵蘭更成為首個公投脫歐的地區。這些備受忽視的案例均表明,漫長的歐洲整合過程,難免有國家無法接受某些原則及政策,英國的「特殊性」被國際媒體過分放大。

事實上,從某些角度,英國一直是歐洲整合的支持者;只不過硬幣的這一面沒有被提及。例如脫歐派經常引用的戴卓爾夫人(柴契爾夫人),她在推動《單一歐洲法案》(Single European Act)及建設歐洲共同市場不遺餘力,也是首位西歐政要支持歐共體接納那些由蘇聯解體出來的東歐共產國家。繼任者馬卓安(John Major,梅傑)除了在《馬城條約》爭取英國豁免使用歐羅外,也是倡議引入歐洲申訴專員(European Ombudsman)制度,以及確立「輔助原則」(principle of subsidiarity)。這兩項改革某程度回應民眾針對歐盟民主匱乏(democratic deficit)的指控,確立民眾就歐洲事務申訴制度的同時,也限制非民選的歐洲官僚不得過分進入國家及公共政策領域。

因此,與其說英國是「不情願的歐洲人」,不如說英國本土在「何謂歐洲?」、「歐洲應往哪方向走?」這些問題上,與「歐洲主流」有一定的差距。因此在媒體眼中,英國在歐盟整合路上是不折不扣的搗蛋鬼。但正如戴卓爾夫人1988年著名的「布魯日演說」(The Bruges Speech)中提到,「歐洲不因《羅馬條約》而生,歐洲概念亦非某些團體或制度的專利。」歐盟也許是歐洲整合的模式之一,而非唯一,而欠缺這份思考,正是歐盟在失去英國後,改革的一大隱憂。

失去英國,歐盟走往何方?

倫敦政經學院政治系教授 Simon Hix 曾向筆者指出英國在歐盟改革的重要性︰「對於那些希望歐盟在經濟及政治上,走向自由化的國家及政客而言,英國是他們在體制內可依靠的政治夥伴。」

德國默克爾(梅克爾)在處理歐債問題上,借助卡梅倫的聲音壓下了法國求增長的公共財政方針,將處理歐盟國家財政紀律,視為解決歐債問題的主旋律。非歐羅區國家則希望透過英國的影響力,希望說服歐羅區國家接受「雙速歐洲」(double-speed Europe)的公共財政改革,平衡歐羅區及非歐羅國家參與歐洲公共財政政策的權力。

英國在貿易、金融以及行業競爭的經驗,也一直是歐洲執委會相關議題的旗手,如剛辭職的 Jonathan Hill 在容克執委會當中,就是負責金融穩定、服務及資本市場聯盟政策,貝理雅(布萊爾)內閣的商貿及工業大臣 Peter Mandelson 則曾擔任巴羅佐(Jose Manuel Barroso,巴洛索) 執委會的貿易事務專員。

在飽受歐債問題困擾,經濟百廢待興的歐盟,失去英國這些智慧,對歐盟長遠經濟改革而言並非好事。而失去英國為助手的德國、波蘭及非歐羅區國家,今後亦難以在歐盟高峰會(European Council)與法國為首的經濟左派抗衡。

但最值得擔心的,還不是金融市場改革或實體政策操作,而是歐盟或會進入集體迷思的年代。著名心理學家詹尼斯(Irving Janis)在1982年寫下《團體迷思》一書,提到美國不少政治決策失誤如珍珠港事件(Pearl Habour)、豬灣事件(Bay of Pigs Invasion 豬玀灣事件)、水門事件(Watergate Scandal),其中一個原因是決策者陷入「團體迷思」(groupthink),傾向相信集體智慧及資訊,忽視異議者聲音及其他不符合共識的資料,最終換來錯誤的政治決策。

為解決團體迷思的問題,詹尼斯及後來者提出在體制內應安排一個有能力的異議者,負責於決策過程不斷提出其他可能性,從而讓這個群體作最後決定時,有充分考慮到不同選項的影響。

我們看到歐洲議會的辯論,不滿英國脫歐的歐洲議員不顧議員風範,大肆抨擊英國脫歐派領袖法拉奇(Nigel Farage,法拉吉),指他不斷以謊言迷惑民眾,令脫歐公投成為事實。甚至連執委會主席容克也出言諷刺,指他對於法拉奇仍然在席感到意外。

主張英國應留歐的媒體在議題設定上,明顯地把英國民眾視為「愚民」。例如《華盛頓郵報》報導,英國民眾在脫歐成功後,上網搜尋「什麼是歐盟的數字」急升三倍,但其實際數字少於1000人而已;英國《衛報》則將脫歐公投結果設定為「世代之爭」,著墨於年輕人對於被年老人騎劫的不滿,從而掩蓋脫歐公投背後的現狀及訴求。哈佛經濟學教授Kenneth Rogoff 直言,這次公投的結果,正好反映英式民主的失敗。

筆者支持英國留歐,但從不認為留歐派的論述不容質疑及佔有道德高地,或支持脫歐的民眾是愚昧及不負責任。反而從不同的訪問顯示,他們支持英國離開歐盟,不少是因為歐盟整合計劃已衝擊他們的日常生活,歐盟不再是引領他們走向繁華的組織,反而認為回歸舊日主權國家主導的分配模式,更能切合他們的需要。即使根據《金融時報》的數據,支持脫歐反是獲得較多歐盟資源的地區,但民眾的主觀感受是受益者僅為大城市的精英,中下階層是歐盟整合的犧牲品。

因此,歐盟面對的問題也許不在於政策層面,而是歐洲民眾究竟需要怎樣的歐洲願景︰是走向單一化、高度整合的歐洲政治經濟聯盟,還是走向市場自由及政治多極的多速歐洲(multi-speed Europe)?而決定這個歐洲願景的是各國的政治精英,還是歐洲社會的民眾?

歐洲學術界一直有個說法,就是現時混合政府間決策及超國家主義的歐盟模式,其歷史任務已經完結。今後歐盟走向有兩個截然不同道路︰一是不斷走向中央集權,慢慢地將歐盟建立為真正的歐洲聯邦,主要政治經濟權力收歸於歐洲官僚;一是完全地回歸地區,由不同的地區政府全權負責經濟、文化、社會政策,歐盟及主權國家的角色僅處理外交事宜,以及維持一個凝聚民眾向心力的符號。

從默克爾回應媒體的言辭,從主流媒體報導,似乎前者幾可成為未來歐盟的發展路向——而這卻徹底牴觸脫歐公投所反映的民意,以及近年在歐洲大陸崛起的基進派想法。

英國對歐盟外交的意義

香港國際關係學者沈旭暉提出,沒有英國的歐盟將會「軟化」,可以容許更多不同的區域組織出現。但這個推想,對於歐盟官僚的人性似乎過於理想化。從歐盟始創6國要求英國盡快啟動第50條,容克還要求歐盟官員不得提前談判,到默克爾要求英國不要「摘櫻桃」(cherry-picking),這一系列動作,似乎暗示歐盟希望警剔其他潛在的脫歐國家,並以英國脫歐為例示範歐盟是一個「加州酒店」(Hotel California)——「你可以隨時辦理退房手續,但你根本離開不了。」

有一點可以肯定的是,沒有英國的歐盟,將難以回應當下歐洲大陸以及全球安全問題的挑戰。英國在歐盟,除了在金融市場改革扮演要角,在外交層面影響力同樣重要——前港督彭定康(Chris Patten)是普羅迪執委會的外交事務專員,艾嘉蓮(Catherine Ashton,艾希頓)則是里斯本改革後,首位歐盟外交及安全政策高級代表;英國是歐洲兩個可「合法」擁有核武的國家之一,在安理會有常任理事國議席,其情報工作更是歐洲國家首屈一指。當歐盟沒有英國的參與,對於歐盟外交影響甚為巨大。

特別是,德國戰後因歷史因素,有著避免過度介入國際事務的「遲疑文化」(culture of reluctance),以免刺激歐洲其他國家對德國的戒心,懷疑德國要建立第四帝國(The Fourth Reich)。但面對中東及俄羅斯的安全問題,歐洲需要更快速的應變計劃,以及更直接果斷的外交方針,而這些一直是英國外交政策的強項。例如,設立歐洲快速應變部隊(European Rapid Reaction Force),就是由英國前首相貝理雅所建議的,也是今天歐盟不同軍事行動的雛型。

除作為德國「遲疑文化」的替補以領袖歐洲外交政策外,英國在歐盟外交,一直扮演平衡者的角色︰其平衡法國對於西非舊法屬殖民地的干預,平衡東歐、西歐國家在俄羅斯問題的態度分歧,平衡歐盟對中國在貿易及人權問題上的取態,平衡歐盟與美國在貿易及市場開放問題的立場差異等。這些,都不是一時三刻可被歐盟現時成員取代。而對於準備加入歐盟的國家而言,英國一直支持這些國家盡快加入歐洲,以防俄羅斯重新回這個地緣權力真空之地。

隨著脫歐公投後,大不列顛可能變成小英格蘭,失去英國的歐盟難免會走向戰略收縮︰一方面,它需要與英國就未來歐英關係展開談判,需時短則五載長則十年;另一方面,歐盟也要面對其他成員國的內部情緒,以求穩定歐洲整合多年的成果。相對於眼前危機,外交事務自然放在次要位置。

但最令人憂慮的,則是這次脫歐公投所衍生的民族情緒。撰文之時,英國曼徹斯特市傳來一段當地青年人辱罵外來人的影片,要他滾出英國;年老人不時以波蘭工人搶飯碗為例,證明需要脫歐,卻忘記當年波蘭空軍為維護英國所作的努力及犧牲。激進主義往往是一石激起千重浪——當在英歐洲人得到不禮貌的對待,在歐的英國人會否遭到報復,仇恨的種子會否因而種下,這些都是歐盟真正要處理的安全問題。

當初建立歐盟,初衷是為了歐洲和平,希望透過資源共享但同時互相制衡,來化解民族主義所帶來的威脅。這段歷史,早已為和平時代的戰後嬰兒所遺忘。沒有反思歷史教訓,單靠情緒行事的社會,往往是最脆弱而危險的。

(陳偉信,香港中文大學社會科學院講師)

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