觀點 香港瓦解論系列之五

黃偉豪:法治──風雨飄搖的香港最後堡壘

回歸後,在行政主導的管治設計大前提下,香港的法治制度早已四大先天不足……


黃偉豪:香港在行政主導制度下,特首要成為「超然」存在的最大、亦是最後的障礙,就只剩下法治。攝:羅國輝/端傳媒

港英殖民地年代的政治神話當中,雖然沒有民主,但仍然有不少重要支柱,支撐其有效管治。當中包括了公務員制度、積極不干預的的自由經濟政策,以及法治。近年,前兩者已面對極大衝擊,其制度的完整性及影響力早已被削弱。在香港的行政主導(Executive-led)制度下,特首要成為「超然」存在的最大、亦是最後的障礙,就只剩下法治。這個香港管治的最後堡壘,最近面對風雨飄搖的局面,受盡過住極之罕見的批評和謾罵(「警察拉人,法官放人」等口號不絕於耳,亦有親建制團體多次到法庭門外示威,公然質疑法院裁決),實有岌岌可危之勢。

當中國對香港的干預越來越大,當香港越來越像中國的時候,法治面臨越來越大的衝擊,是完全可以理解和預期的事。中國政治完全不相信制衡,不接受三權分立,視任何對執政者權力的制肘為施政的絆腳石,必須加以剷除。在一本專門分析中國近代管治模式的書──《毛澤東的無形之手》(Mao’s Invisible Hand)中,其中兩位作者Sebastian Heilmann和Elizabeth J. Perry提到,司法制度在中國共產黨的眼中,只是促進黨政策的可隨意改變工具(malleable instruments to advance party policies )。亦即是說,黨在法律之上,有「超然」地位,法律在不能制約黨的同時,更可隨意被黨操控,以達至其政策目的。

法治不單追求依法治國

法治是與憲政主義(constitutionalism)息息相關的重要政治概念,兩者最重要的目標均是限制國家權力,以保障個人權利和自由。在這個基本原則下,依照接近最理想的法治精神的程度,法律制度可以大約被分成五個不同的層次:無法無天、有法可依、有法必依、以法限權、以法達義。

在「無法無天」的情況下,根本沒有法律可言,更遑論法治。而「有法必依」自然比「有法可依」更好,層次更高,但兩者依然只是停留在「依法治國」(rule by law)的階段。法律仍然充當着當權者的管治工具,並非用作限制當權者的權力,以保障國家及個人利益。只有「以法限權」和「以法達義」,才屬於真正法治的境界。而「以法達義」比「以法限權」再高一個層次,是因為後者除了限制當權者權力外,更明確地以保障個人權利彰顯公義為最終目標。

「依法治國」的層次,和「以法限權」、「以法達義」的境界相距甚遠。法律只是被當權者利用作管治工具,來增加自己權力的情況,大家不難想像。舉例來說,當權者完全可以通過一條「當權者永遠對」的法律,來無限量增大自己的權力。雖然,這例子或較極端,但完全有可能發生。在現實生活裏,不少國家確實通過了很多法律來限制個人自由、增加國家權力,香港限制遊行及集會權利的《公安條列》便是最佳例子。而目前中國的司法制度發展,也只是停留在「依法治國」的階段,正如在去年通過的《國家安全法》,便被廣泛批評只是用來保障「政權安全」。因此,諷刺地,在國內盲目依照法律治國,反而更可能危害人民的福祉。

香港法治四大先天不足

回歸後,在行政主導的管治設計大前提下,香港的法治制度早已先天不足。跟其他三權分立的政治體制相比,香港法治制衡行政機關及特首的能力相當有限,當中起碼有四大不足之處:

首先,司法機關最大威力的武器就是司法覆核(judicial review),可以有權裁定特首的決定違反憲法。可惜,因為《基本法》的最終解釋權在全國人民代表大會常務委員會(簡稱人大常委)手上,而特首是由中央委任的,在運作上也越來越傾向是中央在香港的利益代言人。因此,在中央與特首根本是同一陣線下,司法覆核這武器最終也不可能敵得過「人大釋法」,制衡特首能力極之有限。

第二,在行政主導下,法官也可能面對自身難保的尷尬局面。根據《基本法》,除了終審法院法官及最高法院首席法官的任免需經立法會同意外,在其他法官的任免上,特首均擁有極大的影響力。雖然在法官的人事決定上,特首必須諮詢司法人員推薦委員會的意見,但這個委員會的成員全由特首委任,律政司更是當然成員。長遠來說,司法人員任免程序的獨立性,及司法機關對特首的制衡能力亦成疑。

第三,律政司本身的中立性及公正性也是一個缺口。在現存制度下,只有律政司才擁有「刑事案件的檢控權」這把尚方寶劍。雖然律政司應該大公無私,但他也是透過政治委任產生,不大可能在決定上完全不受政治影響。在過往董建華任特首的年代,便出現過律政司拒絕檢控城中富豪的「胡仙案」,轟動一時;在雨傘運動期間,也出現了多宗爭議案件,被公眾質疑是選擇性檢控,是政治打壓。在這安排下,若政治失衡,律政司及執法機關,包括了警方及廉政公署,不難成為打擊政敵的工具。

第四點先天不足,是法院只能處理犯法違規事件,若沒有犯法或甚至沒有法律可跟隨,即使事情極不公義及不合理,法院也束手無策,只能袖手旁觀。在這方面,特首便擁有無比的優勢,因為他有極大的權力左右什麼成為法律。除了任何法律均需最終由他簽署才生效外,《基本法》更給予他權力限制立法會的提案。《基本法》第74條規定,立法會議員若要提出涉及公共開支,或政治體制及政府運作的草案前,必先得到特首書面同意。因為任何有實質意義的議案,都一定觸及基本法第74條,換句話說,特首對於最終什麼成為香港法律,掌有生殺大權。此權力之大,民主國家罕見,難怪香港遲遲未能通過收緊特首收受利益的監管法例。

「非制度化」攻陷法治的危機

香港管治的瓦解,在於政治制度的「非制度化」(deinstitutionalization),即一切再沒有制度可言,權力及當權者的欲念均失去制衡,進入人治、誰掌權誰話事的混亂局面。一個深入民心的例子,便是2013年王維基「香港電視」的免費電視牌照申請被否決。申請審核被指最後因「一男子」反對(外界普遍相信是特首的個人決定),便不顧一切程序及理據,不發牌予香港電視。

當行政長官在行政主導的霸氣下,先後收服了公務員及立法會,餘下的,只有法治這個堡壘。香港法治制度雖然有些先天不足,但仍然較為穩固,能在不涉及中央對《基本法》解釋權的香港自治範圍內,防止當權者完全任意妄為,支撐着香港管治。然而,在中國的管治模式不斷滲入香港下,恐怕這堡壘也有被攻陷的一天!

(香港瓦解論之五)

(黃偉豪,中文大學公共政策研究中心副主任)

參考資料:Heilmann, Sebastian, and Elizabeth J. Perry, eds. (2011) Mao’s Invisble Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge, MA: Harvard University Asia Center.

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